จากเลือกตั้งผู้ว่าฯ ถึงจังหวัดจัดการตนเอง

ความเป็นมาเกี่ยวกับคำว่า เลือกตั้งผู้ว่าฯ

คำว่า เลือกตั้งผู้ว่าฯ  มีความสำคัญทั้งแนวคิดและการปฏิบัติ สังคมไทยในอดีตเป็นสังคมชนชั้น  คือ  มีเจ้าแผ่นดิน ขุนนางอำมาตย์ ข้าราชการระดับล่าง ต่ำกว่านั้นก็คือไพร่ทาส ที่ระยะหลังๆ เรียกว่าชาวบ้านหรือสามัญชน 

จะสังเกตเห็นว่าในอดีต เราไม่มีเสรีชนที่ไม่ต้องสังกัดเจ้าขุนมูลนายคนไหน ในอดีตยุคสังคมศักดินา เนื่องจากชุมชนของเราทุกแห่งมีทุ่งนา แม่น้ำลำคลองและป่าเขา อาหารการกินจึงมีอยู่อุดมสมบูรณ์ คนที่จับปลาหรือมีผักผลไม้มากเกินความจำเป็นในบ้าน ก็เอามาวางขายหรือเอามาแลกกันกับชาวบ้านคนอื่นๆ และในระหว่างหน้าฝน ต้นข้าวกำลังงอกงาม ชาวนารอข้าวออกรวง การค้าขายแลกเปลี่ยนมีมากขึ้น 

ภาคเหนือจึงมี พ่อค้าวัวต่าง นำสินค้าไปขาย จากเชียงใหม่ ลำปาง เชียงราย ไปแพร่ น่าน หรือขึ้นเหนือไปพม่า-ลาว-จีน คือ เชียงตุง เชียงรุ่ง แสนหวี และเมืองสิงห์ หรือลงไปทางใต้คือ เถิน ตาก มะละแหม่งในพม่า    ส่วนในภาคอีสาน ก็มีขบวน นายฮ้อย ขนสินค้าจากอีสานไปขายที่เวียงจันทน์ หลวงพระบาง หรือไปโคราช  อยุธยา กรุงเทพฯ  

สังคมไทยไม่มีชนชั้นพ่อค้า ไม่มีเสรีชน มีแต่พ่อค้าแม่ค้าชั่วคราว หรือ ตามฤดูกาล จนกระทั่งคนจีนหลบหนีภัยธรรมชาติในประเทศของตนเอง อพยพเข้ามาตั้งแต่ช่วงปลายอยุธยา พวกเขาจึงเข้ามาเป็นพ่อค้าประเภท ถาวร แต่เพราะความแข็งแกร่งของระบบศักดินาไทยที่การค้ายังมีไม่มาก ในที่สุด คนจีนเหล่านี้หลายคนก็ไปรับราชการเดินเรือของรัฐ เป็นเจ้าภาษีนายอากร เก็บภาษีจากชาวบ้านมามอบให้รัฐ 

ทั้งหมดนี้ก็คือ รัฐเข้มแข็ง ระบบราชการก็เข้มแข็ง ชนชั้นพ่อค้า-นายทุนอ่อนแอ และมีจำนวนจำกัด ส่วนไพร่ทาสก็ขาดสิทธิเสรีภาพ ตั้งแต่การปฏิรูประบบราชการครั้งสำคัญในปี พ.ศ. 2435 สมัยรัชกาลที่ 5 และต่อมาปลดปล่อยทาส ยกเลิกระบอบไพร่ หันไปเก็บภาษีอากรแทน แต่ไม่มีการลุกขึ้นสู้ของไพร่ทาสเพื่อปลดแอกโซ่ตรวนและพันธนาการทั้งหลาย 

ความคิดเรื่องเจ้าแผ่นดิน เจ้าขุนมูลนายจึงยังคงอยู่ แม้ฐานะไพร่-ทาสจะหมดไป แต่ฐานะเจ้านายยังมี ระบบการศึกษาก็ยังคงวนเวียนอยู่กับเรื่องราวในอดีต คือชนชั้นต่างๆ ความศักดิ์สิทธิ์สูงส่งของผู้มียศศักดิ์ในสังคม   ในวงการพุทธศาสนา ตถาคตสอนว่าเราทุกคนเท่าเทียมกัน สิทธิที่จะเรียนรู้ธรรมะเท่ากันหมด แต่การพูดถึงพระพุทธเจ้าแบบชนชั้นสูง มีคำราชาศัพท์ใช้กับท่าน มีระบบสมณศักดิ์แก่พระสงฆ์ตามระดับชั้น เช่น พระราช  พระเทพ พระธรรม สมเด็จ ฯลฯ ตกลงในทางความคิด สังคมนี้จึงยังคงอยู่ที่เดิม….

ด้วยเหตุนั้น การปฏิรูประบบราชการตั้งแต่ปี พ.ศ. 2435 การใช้คำว่าข้าหลวง หรือสมุหเทศาภิบาล และต่อมาผู้ว่าราชการจังหวัดในแต่ละมณฑลและจังหวัด ความหมายก็คือ พวกเขาเป็นตัวแทนที่เบื้องบนแต่งตั้งและส่งมา ประชาชนไม่มีสิทธิเลือก ไม่มีสิทธิเสนอชื่อให้ส่วนกลางเลือก จึงมีหน้าที่ยอมรับทุกอย่าง   

เป็นเช่นนี้มาตั้งแต่สมัยรัชกาลที่ 5 จนถึงหลังการปฏิวัติประชาธิปไตยในปี พ.ศ. 2475 ระบบเจ้าขุนมูลนายก็ยังคงอยู่ คือการสถาปนาระบบบริหารราชการส่วนภูมิภาคมาครอบงำและควบคุมท้องถิ่นต่างๆ ไว้ แม้ว่าจะมีการจัดตั้งเทศบาล และต่อมาสุขาภิบาล อบจ. และอบต. สุดท้าย อำนาจองค์กรปกครองท้องถิ่นก็ถูกจำกัด 

ยิ่งประเทศนี้มีรัฐประหารถึง 13 ครั้งในรอบ 75 ปีมานี้ (พ.ศ. 2490-2565) รัฐบาลอำนาจนิยมไม่เพียงแต่ใช้หน่วยราชการส่วนภูมิภาคควบคุม อปท. อย่างแน่นหนา เพิ่มจำนวนปลัดอำเภอ รองผู้ว่าฯ และให้ตำแหน่งกำนันผู้ใหญ่บ้านมีต่อไป อำนาจทับซ้อนกันหลายชั้น ประชาชนยิ่งงุนงง ไม่มีอำนาจปกครองตนเอง  นอกจากนั้น ส่วนกลางยังจัดตั้งหลายหน่วยงานไปไว้ที่จังหวัดใหญ่ๆ ทุกภาค

คำว่า ผู้ว่าฯ จึงมีมาคู่กับคำว่า ผู้ว่าฯ แต่งตั้ง โดยส่วนกลาง มาอยู่ในแต่ละจังหวัดเพียง 1-2 ปีก็ย้าย แทบไม่มีผลงานอะไรสำคัญ ประชาชนในแต่ละจังหวัดไม่เคยเห็นหน้า ไม่รู้จักชื่อ มีก็เหมือนไม่มี กลายเป็นอยู่ๆ กันไป  ระบบราชการกลายเป็นแหล่งนำเงินภาษีอากรของประชาชนมาเป็นเงินเดือนของข้าราชการเหล่านั้นทุกๆอำเภอและจังหวัด จำนวนข้าราชการมากขึ้นๆๆ ทุกปี แต่ก็แทบไม่พบว่าแต่ละอำเภอจังหวัดมีโครงการอะไรใหม่ที่สำคัญ

คำว่า ผู้ว่าฯ เลือกตั้ง จึงเป็นการปฏิวัติระบบความคิด นั่นคือ ถึงเวลาแล้วที่ประชาชนควรมีสิทธิเลือกตั้งผู้ว่าฯ รัฐไทยกลายเป็นรัฐที่ล้าหลังทางการเมืองอันดับต้นๆ ของโลก ประเทศอื่นๆ พัฒนาไปไกลมากแล้ว 

ญี่ปุ่นมีระบบเลือกตั้งผู้ว่าฯ ในปี พ.ศ. 2490 เกาหลีใต้ มีตั้งแต่ พ.ศ. 2535 อินโดนีเซีย พ.ศ. 2536 รัฐไทยมีเพียงกรุงเทพฯ จังหวัดเดียวที่ประชาชนได้สิทธิเลือกตั้งผู้ว่าฯ จังหวัดอื่นๆ ไม่มีสิทธิเลย ผลของระบบรวมศูนย์อำนาจ  ความเจริญและโครงการสำคัญๆ ทั้งหมดจึงกระจุกอยู่ที่กรุงเทพฯ  ส่วนต่างจังหวัดเป็นดั่งลูกเมียน้อย คนต่างจังหวัดเสียภาษีอากรมากมายทุกปี แต่รัฐบาลเอาภาษีอากรไปบำรุงบำเรอเมืองหลวงเป็นหลัก

นี่คือเหตุผลสำคัญยิ่งว่า ทำไมเราจึงต้องรณรงค์ให้ประชาชนมีสิทธิเลือกตั้งผู้ว่าฯ ทุกๆ จังหวัด นั่นก็เพื่อเปลี่ยนความคิดเดิมๆ ที่ยังมีอยู่ว่าประชาชนคือผู้มีสิทธิเสรีภาพที่จะเลือกตั้งผู้ว่าฯ มาบริหารท้องถิ่นของตน

คำว่า เลือกตั้งผู้ว่าฯ เริ่มโด่งดังในปี พ.ศ. 2518 เมื่อ ส.ส. เชียงใหม่ นายไกรสร ตันติพงศ์ อภิปรายในสภาผู้แทนว่าได้เวลาแล้วที่สังคมไทยควรมีการเลือกตั้งผู้ว่าฯ ในต่างจังหวัด ต่อจากนั้น ก็มีนักวิชาการออกมารณรงค์ในช่วงปี พ.ศ. 2534-2537 กลายเป็นข่าวใหญ่ ทำให้ในที่สุดกระทรวงมหาดไทยก็ดับกระแสด้วยการสถาปนา อบต. ขึ้นในจังหวัดต่างๆ เมื่อปี พ.ศ. 2537 ทำให้ผู้คนในแต่ละตำบลหันมาสนใจท้องถิ่น อบต. คำว่า เลือกตั้งผู้ว่าฯ จึงลดความแรงลงไป 

แต่แล้วล่าสุด ดร.ชัชชาติ สิทธิพันธุ์ ผู้ว่าฯ กทม. คนใหม่ก็ออกมาสร้างความฮือฮาเรื่องเลือกตั้งผู้ว่าฯ อีกครั้ง  เกิดคำถามใหญ่โด่งดังยิ่งกว่าการรณรงค์ในปี พ.ศ. 2534-38 นั่นคือ ทำไมคนกรุงเทพฯ ได้สิทธิเลือกตั้งผู้ว่าฯ แต่เหตุใด คนต่างจังหวัดกลับไม่มีสิทธิ คนต่างจังหวัด 76 จังหวัดทั่วประเทศมิใช่คนไทยหรืออย่างไร???

ส่วนคำว่า จังหวัดจัดการตนเอง กลุ่มประชาสังคมของเชียงใหม่นำโดย คุณชำนาญ จันทร์เรือง และคุณสวิง ตันอุด นำการรณรงค์ประเด็นนี้ในช่วงทศวรรษ 2550 ยุครัฐบาล ยิ่งลักษณ์ ชินวัตร โดยให้เหตุผลว่า เลือกตั้งผู้ว่าฯ โดยประชาชนดี แต่ยังไม่พอเพราะรัฐไทยเป็นรัฐรวมศูนย์อำนาจแบบแยกส่วน แต่ละจังหวัดมีหน่วยราชการส่วนภูมิภาค ราว 33-34 หน่วย ขึ้นต่อคนละกระทรวง ผู้ว่าฯ จึงมีฐานะคล้ายๆ ผู้ประสานงานจังหวัด และหากขัดแย้งกับหัวหน้าส่วนภูมิภาคหลายๆ คน ก็จะกลายเป็นผู้ประสานงา แต่ละหน่วยเดินทางใครทางมัน ต่างคนต่างทำงาน หรือหากรุนแรงก็อาจจะเกิดเรื่องใหญ่ ต้องมีการโยกย้าย 

แต่ไม่ว่าอย่างไร  สิ่งที่เกิดเป็นปกติอยู่แล้วก็คือ 1.มาทำงานย้ายกันแทบทุกๆ 1-2 ปี และ 2. แม้ไม่มีการขัดแย้งกัน  แต่ทว่าแต่ละกระทรวงก็มีทิศทางและงานของตนเองอยู่แล้ว เอกภาพในระดับจังหวัดจึงขึ้นอยู่กับแต่ละกระทรวงเป็นอย่างไรในปีนั้นๆ อยู่ภายใต้รัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งหรือเป็นคณะรัฐประหาร หรือรัฐบาลแบบอำนาจนิยม เช่นกึ่งประชาธิปไตยยุคเปรม หรือนายกฯ ได้รับการอุ้มชูโดยวุฒิสภาเช่นยุคปัจจุบัน

การรณรงค์ใน 2 ประเด็นนี้ หลายคนมองว่าถ้าหากมีการเลือกตั้งผู้ว่าฯ แต่ไม่มีการยกเลิกหน่วยราชการส่วนภูมิภาคที่ทับซ้อน ขาดเอกภาพ และครอบงำ อปท. การกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นก็จะไม่อาจเกิดขึ้นได้เลย    ส่วนการปฏิรูปการปกครองท้องถิ่นด้วยการจัดตั้งจังหวัดจัดการตนเอง  ก็คือดำเนิน 2 มาตรการเป็นขั้นๆ คือ การเลือกตั้งผู้ว่าฯ ให้เป็นผู้บริหารจังหวัด รับผิดชอบต่อประชาชน และให้ผู้ว่าฯ มีอำนาจในฐานะ ซีอีโอ ด้วย

การยกเลิกหน่วยบริหารส่วนภูมิภาคซึ่งก็ต้องใช้เวลาในการถามความสมัครใจข้าราชการส่วนภูมิภาคที่สังกัดกระทรวงต่างๆ ว่าต้องการย้ายมาอยู่กับ อบจ. ที่จะดูแลงานบริหารจังหวัด หรือจะย้ายไปอยู่กับส่วนกลาง   ผ่านการปรึกษาหารือ การตัดสินใจ และการออกแบบจัดระบบการบริหารจังหวัดแบบใหม่ 

โดยเฉพาะประเด็นสำคัญคือ จะจัดการอย่างไรกับหน่วยงานที่ขึ้นต่อส่วนกลางหลายร้อยหน่วยในจังหวัดใหญ่ๆ  ตลอดจนหน่วยงานส่วนภูมิภาค และทั้งหมดนี้เติบโตขึ้นเป็นลำดับในห้วง 60 กว่าปีที่ผ่านมา นับตั้งแต่การพัฒนาประเทศตามแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติเริ่มฉบับแรกในปี พ.ศ. 2504 มาจนถึงบัดนี้   และหน่วยราชการต่างๆ โดยเฉพาะส่วนภูมิภาคและส่วนกลางก็เติบโตขึ้นเป็นลำดับ ที่ผ่านมา ไม่มีรัฐบาลชุดใดเลยที่สนใจจะแก้ไขปัญหานี้ เนื่องจากการต่อสู้ทางการเมืองระหว่างฝ่ายประชาธิปไตยและฝ่ายอำนาจนิยม ยังไม่สิ้นสุด 

ชัยอนันต์  สมุทวณิช (2440) เรียกว่า เป็นการต่อสู้ที่ยังไม่ยุติ (Contested terrains) ตลอด 7 ทศวรรษที่ผ่านมา มีรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งโดยประชาชนเพียงชุดเดียวที่อยู่ครบวาระ 4 ปี นอกนั้นลาออก หรือถูกรัฐประหารทั้งสิ้น ส่วนรัฐบาลที่มาจากการยึดอำนาจ แม้หลายชุดจะอยู่ได้นานกว่ารัฐบาลฝ่ายที่มาจากการเลือกตั้ง แต่ก็ไม่เคยสนใจในประเด็นนี้  เพราะอาศัยระบบราชการและต้องการครอบงำ อปท. อยู่แล้ว หรือไม่เห็นว่าการปฏิรูประบบการบริหารที่ทับซ้อนในแต่ละจังหวัดเป็นปัญหาใหญ่แต่ประการใด

กล่าวโดยสรุป มี 3 ประเด็นที่ก่อให้เกิดความล่าช้าในการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นในสังคมไทย ไม่ว่าจะเป็น 1. การเลือกตั้งผู้ว่าฯ 2. การยกเลิกหน่วยราชการส่วนภูมิภาค และ 3.การยกเลิกหน่วยราชการส่วนกลางจำนวนมากที่เข้ามาบริหารงานในแต่ละจังหวัด จำนวนหน่วยงานและจำนวนบุคลากรในข้อที่ 2-3 เพิ่มขึ้น โดยเฉพาะข้อ 3 ในจังหวัดใหญ่ทุกภาคของประเทศมาเป็นลำดับ โดยเฉพาะทุกครั้งหลังจากเกิดการรัฐประหารและรัฐบาลอำนาจนิยมเข้าบริหารประเทศ)

สามประเด็นสำคัญดังกล่าวก็คือ 1. รัฐไทยขาดเสถียรภาพทางการเมือง (Political Stability) เนื่องจากการทำรัฐประหารซึ่งได้เกิดขึ้นรวม 13 ครั้ง นับตั้งแต่ปี พ.ศ. 2490 เป็นต้นมา และครั้งล่าสุดคือ พ.ศ. 2557 ส่งผลให้ระบอบการเมืองสลับไปสลับมา และผลที่ตามมาก็คือรัฐบาลขาดเสถียรภาพ (Government Stability) เกิดการเปลี่ยนรัฐบาลบ่อยครั้ง รัฐไทยมีรัฐธรรมนูญมาแล้วถึง 20 ฉบับ มากเป็นอันดับต้นๆ ของโลก 

ส่งผลให้เกิดความไม่ชัดเจนในทิศทางการพัฒนาทางการเมืองของประเทศ และ 2.ภาคประชาสังคมมีความรู้ความเข้าใจทางการเมืองที่จำกัด เพราะการจัดระบบการศึกษาและการประชาสัมพันธ์ของรัฐแบบอำนาจนิยมและการรวมศูนย์อำนาจ สภาวะไร้เสถียรภาพทางการเมือง และระบบพรรคการเมืองอ่อนแอเพราะรัฐประหาร  ที่เป็นเช่นนี้มาอย่างต่อเนื่องตลอดช่วง 75 ปีที่ผ่านมาตราบจนปัจจุบัน