อังกฤษไม่เสียสก็อตแลนด์ด้วยการกระจายอำนาจ

นับเป็นการสูญเสียที่สร้างความโศกเศร้าอาลัยไปทั่วโลก เมื่อวันที่ 9 กันยายนที่ผ่านมา ประเทศอังกฤษต้องเผชิญความสูญเสียครั้งยิ่งใหญ่ครั้งหนึ่งในประวัติศาสตร์ เมื่อ สมเด็จพระราชินีนาถเอลิซาเบธที่ 2 เสด็จสวรรคต ขณะมีพระชนมพรรษา 96 พรรษา นับเป็นกษัตริย์ที่ครองราชย์มายาวนานที่สุดอีกพระองค์หนึ่งกว่า 70 ปี หลังขึ้นครองราชย์ในปี 1952 ทรงเป็นประจักษ์พยานในการเปลี่ยนแปลงทางสังคมมากมาย

ตั้งแต่ช่วงเวลาที่ยากลำบากหลังสงครามโลก การเปลี่ยนผ่านจากจักรวรรดิอังกฤษสู่เครือจักรภพ การสิ้นสุดของสงครามเย็น และการที่สหราชอาณาจักรเข้าร่วมและถอนตัวจากสหภาพยุโรป คงไม่อาจปฏิเสธได้ว่า ราชวงศ์อังกฤษเป็นหนึ่งในราชวงศ์ที่ได้รับการยอมรับว่าเป็นสถาบันพระมหากษัตริย์ที่มีความยั่งยืน และมีประวัติศาสตร์มายาวนาน และถึงแม้ว่าอังกฤษจะเป็นประเทศที่ปกครองโดยระบบสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาก่อน และมีสถาบันกษัตริย์ที่มีประวัติศาสตร์มายาวนาน

ถึงอย่างนั้นก็ยังเป็นประเทศตัวอย่างหนึ่งของประเทศที่เป็นรัฐเดี่ยวที่มีการกระจายอำนาจอย่างชัดเจนในปัจจุบัน และเป็นกรณีศึกษาที่น่าสนใจทีเดียว

บทบาทของสถาบันกษัตริย์ในระบอบประชาธิปไตยของอังกฤษ มีความแตกต่างจากสถาบันกษัตริย์ในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ โดยเฉพาะอย่างยิ่งการจำกัดบทบาทจากผู้ปกครองกลายมาเป็นการครองราชสมบัติในฐานะประมุขเชิงสัญลักษณ์ของประเทศ และสัญลักษณ์ทางประวัติศาสตร์อันยาวนานของชาติ ดังเช่นที่เห็นได้ชัดจากสถาบันกษัตริย์ของอังกฤษ และการที่สมเด็จพระราชินีนาถเอลิซาเบธเป็นเหมือนไอคอนิกของประเทศ  

แม้ดูเหมือนว่าทรงมีอำนาจในการแต่งตั้งขุนนาง การเปิดประชุมรัฐสภา หรือทรงยินยอมให้จัดตั้งรัฐบาลในนาม แต่สิ่งเหล่านี้เป็นเพียงรูปแบบเชิงพิธีการเท่านั้น การกระทำทั้งหมดเป็นการกระทำแทนคณะรัฐมนตรี รัฐสภา และศาล ซึ่งเป็นองค์กรผู้ใช้อำนาจรัฐตามความสัมพันธ์บนฐานของกฎหมายรัฐธรรมนูญ ในทางกฎหมายแล้วพระมหากษัตริย์ของสหราชอาณาจักรไม่มีอำนาจทางการเมืองและกฎหมาย โดยเฉพาะในส่วนที่เกี่ยวข้องทางการเมืองและการบริหารประเทศ

บทบาทของสถาบันกษัตริย์ภายใต้ระบอบประชาธิปไตยยังคงถูกจำกัดให้มีสถานะเป็นผู้สนับสนุนการปกครองในระบอบประชาธิปไตย ผ่านการสนับสนุนคณะรัฐมนตรีที่มีเสียงข้างมากในรัฐสภาที่มาจากการเลือกตั้งโดยประชาชน นั่นหมายถึงการถ่ายโอนอำนาจให้แก่ประชาชน

วิวัฒนาการยาวนานของระบอบประชาธิปไตยในประเทศอังกฤษสะท้อนให้เห็นถึงการเปลี่ยนแปลงในดุลอำนาจของกลุ่ม และชนชั้นต่างๆ กฎหมายรัฐธรรมนูญอังกฤษจึงเป็นการค่อย ๆ ลดพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ลงทีละเล็กละน้อย ดังจะเห็นได้ว่ารัฐธรรมนูญอังกฤษในยุคแรกเป็นการดุลอำนาจระหว่างพระมหากษัตริย์กับกลุ่มขุนนาง

ต่อมาในศตวรรษที่ 19 มีรัฐธรรมนูญที่เป็นตัวแทนของชนชั้นกลางมากขึ้น เรื่อยมาจนเป็นรัฐธรรมนูญแบบประชาธิปไตยในศตวรรษที่ 20 ในที่สุด ประชาชนมีเสรีในการวิพากษ์วิจารณ์การวางตัวและการตัดสินใจเรื่องต่างๆ ของราชวงศ์ ดังที่เราได้เห็นข่าวมากมายของราชวงศ์อังกฤษตามหน้าสื่ออยู่เสมอ ถึงอย่างนั้นสถาบันกษัตริย์ก็ยังได้รับการยอมรับ และส่งผลให้ประชาชนเกิดความรู้สึกใกล้ชิดกับราชวงศ์ของพวกเขาได้

เป็นที่ทราบกันดีว่าประเทศอังกฤษนั้น เป็นเพียงประเทศหนึ่งในสหราชอาณาจักร ซึ่งถือกำเนิดในปี ค.ศ.1801 จากการผนวกรวมของแคว้นต่าง ๆ ที่เคยเป็นรัฐอิสระมาอยู่ภายใต้การปกครองของรัฐบาลเดียวกัน การผนวกรวมนี้ทำให้ปัจจุบันสหราชอาณาจักรจึงประกอบด้วย อังกฤษ สก็อตแลนด์ เวลส์ และไอร์แลนด์เหนือ อังกฤษมีการปกครองระบอบประชาธิปไตยแบบรัฐสภาโดยมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข

กฎหมายรัฐธรรมนูญอังกฤษมีเอกลักษณ์ที่น่าสนใจ คือ อังกฤษเป็นประเทศเดียวที่ไม่มีรัฐธรรมนูญเป็นลายลักษณ์อักษร (Unwritten Constitution) ไม่มีกฎหมายรัฐธรรมนูญแบบเรียงลำดับมาตรา แต่ใช้ราชบัญญัติและกฎหมายจารีตประเพณีในการบริหารประเทศ ซึ่งหมายถึง หลักการปกครองต่างๆ ไม่ได้อยู่รวมกันเป็นรัฐธรรมนูญเฉพาะ แต่กระจายอยู่ตามกฎหมายต่างๆ และคำพิพากษาต่างๆ รวมทั้งธรรมเนียมปฏิบัติที่สืบทอดกันมาจนกลายเป็นจารีตประเพณี

ดังนั้น จึงมีความยืดหยุ่น สามารถมีการเปลี่ยนแปลงได้เสมอ สิ่งที่กล่าวมานี้ทำให้รัฐธรรมนูญอังกฤษมีเอกลักษณ์เฉพาะของตนเอง นอกจากนี้อังกฤษยังเป็นรากฐานของระบบแองโกลแซกซัน (Anglo-Saxon System) ซึ่งถือว่า การปกครองท้องถิ่นเกิดขึ้นก่อนที่จะมีการรวมตัวกันเป็นรัฐชาติ และประเทศอังกฤษเกิดจากการรวมตัวของท้องถิ่นต่างๆ

โดยท้องถิ่นยังคงสงวนอำนาจเอาไว้โดยมอบอำนาจบางประการให้ส่วนกลางดำเนินการเท่าที่จำเป็นเท่านั้น เป็นแบบอย่างของการปกครองที่เปิดโอกาสให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการปกครองท้องถิ่นอย่างกว้างขวาง แต่ละท้องถิ่นมีรูปแบบและวิธีการในการดำเนินการปกครองตามแบบอย่างของตนเองตามจารีตประเพณีของท้องถิ่นซึ่งถือปฏิบัติสืบต่อกันมา

เป็นผลทำให้การปกครองท้องถิ่นตามระบบนี้มีความหลากหลาย ไม่มีรูปแบบที่แน่นอนตายตัว แต่จะมีลักษณะเด่นคือการมีอำนาจปกครองตนเองและความเป็นอิสระของท้องถิ่น เป็นการปกครองตนเองของท้องถิ่น (Local Self Government)

สำหรับการเริ่มต้นของกระบวนการกระจายอำนาจในสหราชอาณาจักรนั้นมีมานาน แนวความคิดที่จะค่อยๆ กระจายอำนาจให้สก็อตแลนด์เกิดขึ้นในการลงประชามติปี ค.ศ.1979 มีประชาชนโหวตเห็นด้วยมากกว่า แต่ไม่เกินครึ่งหนึ่งของจำนวนผู้ที่มีสิทธิ์ลงคะแนนเสียง คะแนนอยู่ที่ 39-40 เปอร์เซ็นต์ ส่วนคะแนนของประชาชนที่โหวตไม่เห็นด้วยต่ำกว่า แต่เนื่องจากประชากรที่โหวตเห็นด้วยไม่เกินครึ่งหนึ่งจึงทำให้ประเด็นนี้ถูกปัดตกไป (โหวตว่าจะแยกสก็อตเเลนด์ออกจาก UK หรือไม่)

สมัยการบริหารของอดีตนายกรัฐมนตรีโทนี่ แบลร์ ได้มีนโยบายส่งเสริมการกระจายอำนาจให้แคว้นต่างๆ มากขึ้น โดยในปี 1997 ได้จัดให้มีการลงประชามติในสก็อตแลนด์และเวลส์อีกครั้ง หลังจากนั้นก็เริ่มกระบวนการถ่ายโอนอำนาจเรื่อยมา ในปีที่ 1998-1999 รัฐสภาแห่งสหราชอาณาจักรได้นำรูปแบบการกระจายอำนาจมาใช้ โดยถ่ายอำนาจให้แก่รัฐสภาแห่งสก็อตแลนด์ สภาแห่งเวลส์ และสภาแห่งไอร์แลนด์เหนือ

โดยมีจุดประสงค์เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพในการบริหารท้องถิ่นและแก้ปัญหาความไม่สงบ การกระจายอำนาจมีหลักการอยู่บนพื้นฐานของการยอมรับในอัตลักษณ์ที่แตกต่างของคนในสังคม และการแบ่งสรรอำนาจในทุกกลุ่มอย่างเสมอภาคโดยไม่เลือกปฏิบัติ

ดังนั้น การกระจายอำนาจโดยการถ่ายโอนอำนาจตามรูปแบบของสหราชจึงเป็นแนวทางสำคัญในการแก้ไขความขัดแย้งของอังกฤษกับกลุ่มประเทศในสหราชอาณาจักร โดย พ.ร.บ.สก็อตแลนด์ปี 1998 ได้ให้อำนาจสภาอย่างกว้างขวางมาก โดยมากเป็นการบริหารกิจการภายใน ทั้งเรื่องสวัสดิการ การศึกษา การพัฒนาเศรษฐกิจ การส่งเสริมการท่องเที่ยว และอื่นๆ ยกเว้นอำนาจบางเรื่องเท่านั้นที่ยังสงวนไว้เป็นของสภาใหญ่

ซึ่งเป็นหลักทั่วไปที่จะไม่โอนเรื่องเหล่านี้ไปยังท้องถิ่น แต่เรื่องใดๆ นอกจากที่สงวนไว้ สก็อตแลนด์สามารถทำได้อย่างกว้างขวาง

ต่อมาในปี 1999 ก็ได้มีรัฐสภาเป็นของตนเอง มีการจัดตั้งรัฐบาลของตนเอง โดยการปกครองส่วนท้องถิ่นในอังกฤษและเวลส์ แบ่งออกเป็น 3 ระดับ คือ ระดับ County (เทียบเท่าจังหวัด) มี 53 จังหวัด ระดับ District (เทียบเท่าอำเภอ) มี 369 อำเภอ และระดับ Parish (ในอังกฤษ) และ Community (ในเวลส์)

ส่วนการปกครองส่วนท้องถิ่นในสก็อตแลนด์ แบ่งเป็น 3 ระดับ คือ ระดับภาค (Region) และการปกครองในเขตต่างๆ อีก 3 แห่ง ระดับ District 53 แห่ง และระดับ Community ส่วนไอร์แลนด์เหนือ แบ่งเป็น 2 ระดับ คือ ระดับ County 6 แห่ง ระดับ District 26 แห่ง การปกครองท้องถิ่นดังกล่าวมาข้างต้นปกครองโดยสภาเทศบาล (council) ซึ่งสมาชิกมาจากการเลือกตั้งทุก 4 ปี

แม้มีการกระจายอำนาจออกไป แต่สหราชอาณาจักรยังคงเป็นรัฐเดี่ยว แต่เป็นรัฐเดี่ยวที่เกิดการกระจายอำนาจภายใน ในระดับที่ใกล้เคียงกับความเป็นสหพันธรัฐ กรณีสก็อตแลนด์นั้นเป็นตัวอย่างที่น่าสนใจอย่างยิ่ง ที่มีลักษณะพิเศษกว่าการกระจายอำนาจโดยทั่วไป คือเป็นตัวอย่างของการกระจายอำนาจแบบ อสมมาตร (asymmetric decentralization)

ในหลายประเทศเริ่มใช้รูปแบบการกระจายอำนาจแบบนี้ แทนการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นแบบปกติทั่วไป ซึ่งจะเป็นการกระจายงานทั้งประเทศเหมือนๆ กัน โดยการกระจายอำนาจแบบนี้เป็นการที่รัฐบาลกระจายอำนาจไปยังบางพื้นที่ให้มากกว่าปกติหรือมากกว่าพื้นที่อื่นๆ โดยให้อำนาจในการปกครอง บริหารจัดการพื้นที่ตนเองได้มากกว่าเพื่อแก้ปัญหาความขัดแย้ง ซึ่งการผนวกสก็อตแลนด์ไม่ได้เป็นการผนวกพื้นที่เข้ามาเป็นรัฐเดี่ยว แต่เป็นการ union กันระหว่างอังกฤษ สก็อตแลนด์ และไอร์แลนด์ เข้ามาอยู่ร่วมกันภายใต้พันธะสัญญาบางอย่างแบบหลวมๆ ซึ่งถูกยึดโยงโดยระบอบกษัตริย์ก่อนในช่วงแรก

หลังจากนั้นเมื่ออังกฤษเริ่มมีพัฒนาการของความเป็นประชาธิปไตย อำนาจก็มาอยู่ที่รัฐสภาอังกฤษมากขึ้น แต่ขณะเดียวกันก็เกิดการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นมากขึ้น 

สิ่งที่น่าสนใจจากการกระจายอำนาจของอังกฤษคือ การเปลี่ยนรูปของการจัดสัมพันธภาพทางอำนาจภายใน รัฐเดี่ยว ในกรณีของสหราชอาณาจักรนั้นเลือกใช้รูปแบบการกระจายอำนาจไปในพื้นที่ต่างๆ 3 พื้นที่ โดยพื้นฐานแล้วประเทศอังกฤษเป็นรัฐที่รวมศูนย์แต่ไหนแต่ไรมาเช่นเดียวกับประเทศไทย อังกฤษไม่ได้เกิดจากข้างล่างรวมตัวกันขึ้นมาเป็นรัฐเหมือนสหรัฐอเมริกา แต่เกิดจากการที่ส่วนกลางไปสลายอำนาจของท้องถิ่น แล้วรวมศูนย์เพื่อสร้างความเป็นรัฐ

จึงทำให้โครงสร้างทางการเมืองและบริหารราชการแบบรวมศูนย์ แต่ว่าอังกฤษในระยะหลังค่อยๆ กระจายอำนาจลงไปมากขึ้นเรื่อยๆ กระบวนการ devolution จากสหราชอาณาจักรไปยังสก็อตแลนด์ เป็นการปกครองส่วนท้องถิ่นแบบกระจายอำนาจซึ่งต่างไปจากการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นโดยทั่วไปคือ ให้สก็อตแลนด์มีสภานิติบัญญัติของตนเอง เป็นการกระจายอำนาจในทางนิติบัญญัติ ซึ่งเราทราบว่าของอังกฤษใช้ระบบสภาเป็นใหญ่ การยอมให้สก็อตแลนด์มีสภาเป็นของตนเอง จึงหมายถึงให้สก็อตแลนด์ปกครองตนเองนั่นเอง

การปกครองส่วนท้องถิ่นสหราชอาณาจักรเป็นไปตามหลักการประชาธิปไตย โดยใช้ระบบเลือกตั้งเทศมนตรี และการมีส่วนร่วมของประชาชน โดยจะมีการสำรวจความคิดเห็น จัด roadshow หรือการแสดงประชามติในการบริหารงานส่วนท้องถิ่น ในวันที่ 18 กันยายน 2557 ได้มีการทำประชามติอีกครั้ง เป็นความพยายามของพรรค Scottish National Party (SNP) ซึ่งหลังจากได้รับเลือกตั้งเข้ามา มีความพยายามอภิปรายและรณรงค์ให้สก็อตแลนด์แยกตัวออกจากสหราชอาณาจักร โดยบอกว่าการแยกตัวจะทำให้สก็อตแลนด์มีอิสระและเสรีภาพ

อย่างไรก็ดี ผลการลงประชามติสรุปว่า สก็อตแลนด์ยังอยู่ร่วมกับอังกฤษและเป็นส่วนหนึ่งของสหราชอาณาจักรต่อไป นี่อาจเป็นการพิสูจน์ว่าการตัดสินใจของอังกฤษในการเลือกวิธีการกระจายอำนาจแทนการใช้กำลังนั้นได้ผล และเป็นข้อพิสูจน์ว่าการกระจายอำนาจไม่ได้มีผลต่อการเป็นรัฐเดี่ยวอย่างที่เราได้ยินคำกล่าวอ้างอยู่เสมอ แต่กลับเป็นกลไกและเครื่องมือที่ทำให้เกิดการยืดหยุ่นของสัมพันธภาพในรัฐได้ดียิ่งกว่าเดิม

อ้างอิง

https://www.deliveringforscotland.gov.uk/scotland-in-the-uk/devolution/
https://www.gov.uk/guidance/devolution-of-powers-to-scotland-wales-and-northern-ireland

https://www.mfa.go.th/th/content/5d5bcc2115e39c306000a1b4?cate=5d5bcb4e15e39c3060006870https://prachatai.com/journal/2012/12/44171
http://www.satit.up.ac.th/BBC07/AroundTheWorld/pol/146.htm
http://web.senate.go.th/lawdatacenter/includes/FCKeditor/upload/Image/b/b136%20jul_8_5.pdf
https://prachatai.com/journal/2014/09/55765