วีระศักดิ์ เครือเทพ: กระแสกระจายอำนาจมาแล้วไง “ถ้ากลไกรัฐไม่เอาด้วย”

หลายคนอาจยังจำกระแสการตื่นตัวเรื่องการกระจายอำนาจไปสู่ท้องถิ่นได้ เมื่อมีการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดกรุงเทพมหานคร การแลนสไลด์ของผู้ว่า กทม. คนปัจจุบัน ชัชชาติ สิทธิพันธุ์ เริ่มปลุกคำถามที่ว่าจังหวัดอื่นๆ ควรมีผู้ว่าฯ เหมือน กทม. ด้วยหรือไม่ จะเป็นไปได้แค่ไหน

การเลือกตั้งครั้งใหญ่ที่กำลังเดินทางมาถึงในไม่ช้านี้

เราเริ่มเห็นการให้ความสำคัญเรื่องการกระจายอำนาจไปสู่ท้องถิ่น ที่เห็นได้ชัดและเริ่มมีการพูดถึงบ้าง เช่น เรื่องการเสนอให้มีนายกจังหวัด หรือเพิ่มอำนาจไปสู่ประชาชนให้มากขึ้น โดยรัฐต้องเป็นผู้สนับสนุน

เราเห็นการพยายามกระจายอำนาจให้ท้องถิ่นของไทยที่ชัดเจนในสมัยรัชกาลที่ 5 ตั้งแต่มีการแบ่งอำนาจให้กับส่วนภูมิภาค การจัดตั้งเทศบาลในปี 2476 การจัดตั้งสุขาภิบาล หรือองค์การบริหารส่วนตัวบล (อบต.) ในเวลาต่อมา

จนกระทั่งปี 2540 ที่มีการกำหนดเรื่องการกระจายอำนาจไปสู่ท้องถิ่นอย่างชัดเจนขึ้น มีอิสระในการจัดการบริหารตนเอง และที่สำคัญคือได้ผู้บริหารและสภาท้องถิ่นมาจากการการเลือกตั้งโดยประชาชน

ความเป็นชุมชนของไทยจึงยังมีอยู่โดยตลอด แต่ก็ถูกกำกับอยู่ภายใต้อำนาจรัฐมาตลอดเช่นเดียวกัน

The Voters ชวน รศ.ดร.วีระศักดิ์ เครือเทพ อาจารย์คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย คุยถึงเรื่องลักษณะการปกครองและการกระจายอำนาจของท้องถิ่นในประเทศไทย กรอบกฎหมายที่ส่งอิทธิพลให้ท้องถิ่นยังติดกับการกดทับภายใต้กลไกของรัฐ ข้อท้าทายสำคัญที่ท้องถิ่นต้องเจอ ภาคประชาชนสามารถกดดันให้มีการกระจายอำนาจได้มากแค่ไหน หรือท่ามกลางข้อจำกัด การเปลี่ยนแปลงเล็กๆ น้อยๆ อย่างเป็นรูปธรรม สามารถทำได้อย่างไรบ้าง        

คำว่า ‘การกระจายอำนาจ’ ในมุมมองของนักรัฐศาสตร์กับการกระจายอำนาจโดยทั่วไปมีความแตกต่างกันไหม อย่างไร

ไม่ต่างกัน

การกระจายอำนาจมีเป้าหมายเหมือนกัน คือทำให้ชุมชนจัดการตนเองได้ คำว่าจัดการตนเองได้ก็คือ ตัวพื้นที่ ตัวชุมชนต้องตื่นตัว รู้สิทธิ รู้หน้าที่และปกป้องสิทธิของตนเอง

แล้วรัฐก็ไปหนุนเสริมการกระจายอำนาจ ชุมชนเมืองควรจะจัดการอะไรต่างๆ ได้ดีขึ้น ไม่ใช่ว่าทุกเรื่องต้องรอรัฐ ทำให้ชุมชนพื้นที่จัดการบริหารตนเองได้เบ็ดเสร็จ ได้ผลดีขึ้น แก้ปัญหาตรงจุด นี่คือความหมายที่ง่ายที่สุด แต่พอมีความหมายเชิงวิชาการเข้าไปก็อาจจะทำให้ชาวบ้านรู้สึกไกลตัว ไม่ใช่วิถีชีวิต คิดว่าเป็นเรื่องของการต่อสู้เพื่ออำนาจ เป็นเรื่องของผู้นำที่ส่วนกลางหรือผู้นำที่กลไกราชการ ซึ่งไปไม่ถึงพวกเขา

จริงๆ แล้วความหมายของมันไม่ได้ซับซ้อน แต่ถ้าคิดต่อว่าทำไมมันยังไปไม่ถึง ผมว่ารัฐอาจเจตนาทำให้เป็นเรื่องที่ดูไกลตัวชาวบ้าน คือทำให้เป็นเรื่องของคนมีอำนาจที่เป็นทางการ เป็นเรื่องของผู้เล่นไม่กี่คนและแปลกแยกจากชาวบ้าน อาจเพราะว่าไม่อยากให้เรื่องกระจายอำนาจเป็นเรื่องของมวลชน เพราะฝ่ายอำนาจรัฐก็คงรู้ว่าถ้ามวลชนลุกขึ้นมาขยับเรื่องพวกนี้ จะมีพลังเรียกร้องให้เกิดการเปลี่ยนแปลง ต้านไม่ไหว ฉะนั้น ทำให้มันแยกเดินกันคนละทางดีกว่า ผมว่ารัฐอาจจงใจก็ได้ นี่คือความชาญฉลาดของกลไกอำนาจรัฐของบ้านเรา

ในประเทศอื่นที่มีรูปแบบของการกระจายอำนาจไปสู่ท้องถิ่น เช่น ประเทศที่รัฐมีการจัดการปกครองแบบภูมิภาคหรือเป็นรัฐเดี่ยว อาจารย์พอสามารถอธิบายได้ไหมว่าเจตนาของเขาก็คือรัฐต้องการที่จะควบคุมอำนาจ หรือคืออะไร

หากจะย้อนความตั้งแต่เรื่องการมีอยู่ของรัฐ เรามีรัฐไว้ทำไม? หนึ่งในคำตอบก็คือมีไว้เพื่อแก้ปัญหาที่แต่ละชุมชนไม่สามารถจัดการเองได้ เพราะในปัจจุบันชุมชนขยายตัว ไม่ใช่รัฐในยุค 100-200 ปีที่แล้วที่ยังมีขนาดเล็ก แต่ละประเทศจึงออกแบบโครงสร้างและการจัดการเพื่อดูแลประชากรของตนในรูปแบบที่แตกต่างกันออกไป ถามว่ารัฐรู้ไหมว่าเจตนารมณ์ของการมีรัฐคืออะไร รู้หมดแหละ ไล่ไปตั้งแต่ว่าคนคาดหวังอะไรกับรัฐบ้าง กรอบกฎหมายรัฐธรรมนูญ มันก็เห็นชัดหมด แล้วรัฐก็รู้ว่าตนเองเพียงลำพังตอบสนองทุกๆ เรื่องไม่ไหว

ในบางประเทศถ้ามีรัฐส่วนกลาง ก็อาจเกี่ยวพันกับบริบททางภูมิรัฐศาสตร์ ขนาดของประเทศ ทางยุโรปประเทศเล็กๆ เช่น แถบสแกนดิเนเวียอย่างประเทศสวีเดน ประเทศเขาไม่ใหญ่ ประชากรไม่เยอะ ฉะนั้นก็มีแค่ส่วนกลางและไปสู่ท้องถิ่นเลย

ย้อนไปดูประวัติศาสตร์การเมืองของไทยมียุคไหนบ้างที่บอกว่ามีรัฐบาลกลางเพียงลำพัง ไม่มีคำว่าหัวเมือง จนมาถึงการปฏิรูปครั้งใหญ่สมัย ร.5 แค่นี้ก็รู้แล้วว่ารัฐบาลกลางทำเองเพียงลำพังไม่ได้ เขาก็เลยวางโครงสร้างในยุคนั้นให้ภูมิภาคดูแล แต่ไม่ได้หมายความว่าความเป็นอัตลักษณ์ของแต่ละพื้นที่จะหายไป

ไทยวางเลเยอร์ให้มีส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค ร. 5 ท่านก็ทดลอง พอปฏิรูปส่วนกลาง เอาระบบภูมิภาคหัวเมืองไปจับ มันก็เริ่มเกิดประเด็นว่าชุมชนพื้นที่เขาจะจัดการกันเองได้ตรงไหนบ้าง ราชการในยุคนั้นก็รู้ถึงความสำคัญของท้องถิ่น เพียงแต่ว่ารัฐไม่ได้เปิดใจรับมากจนมาถึงช่วง ร. 7 ท่านก็ทดลองหลายอย่าง ฉะนั้น เรามีโครงสร้างใหญ่อยู่ แต่มันพิการ คือส่วนกลางที่แข็งมาเรื่อยๆ แล้วก็เริ่มผ่อนไปที่ภูมิภาค ภูมิภาคก็ไม่ได้มีบทบาทมากนัก ท้องถิ่นมีอยู่ แต่ถูกกดมานานแล้ว ก็เรียกว่าล้มลุกคลุกคลานตามการเปลี่ยนแปลงทางการเมือง

ประเทศไทยมีนิยามหรือลักษณะของการกระจายอำนาจเมื่อไหร่

ถ้าจุดเปลี่ยนจริงๆ ผมเข้าใจว่าก่อนปี 40 นิดหน่อย คือช่วง รสช. 34 แล้วก็พฤษภาทมิฬ 35 แต่ก่อนหน้านั้นมีกระแสเรียกร้องให้มีการกระจายอำนาจอยู่แล้ว

เมื่ออำนาจรัฐกลับมา รัฐประหารกลับมา ก็เป็นเรื่องที่พิสูจน์แล้วว่า ประชาชนจำนวนมาก รวมถึงกลุ่มทุนระดับหนึ่งไม่เอารูปแบบนี้แล้ว แล้วคนก็เรียกร้องให้มีการเลือกตั้งผู้ว่าฯ ในปี 35 แทบทุกพรรคชูประเด็นเรื่องการเลือกตั้งผู้ว่าฯ ผมเดาว่ามันเกิดเพราะไม่ต้องการเห็นอำนาจรัฐรวมศูนย์อย่างเข้มแข็งอีกต่อไป เพราะจะยึดอำนาจที่คุมหมดทั้งประเทศได้เลย

ในทางรัฐศาสตร์คือ อย่าให้อำนาจรัฐเข้มแข็งในมือของใครเพียงลำพัง ต้องแยกมันออก อะไรที่ยังคงต้องเป็นอำนาจส่วนกลางก็คงเอาไว้ แต่เมื่อคนที่ได้รับเลือกมาอยู่ในตำแหน่งแล้วก็ต้องเจออุปสรรคสำคัญ นั่นคือกลไกราชการ ทุกกระทรวงมีส่วนได้ส่วนเสียกับการเปลี่ยนแปลงตรงนี้ กลายเป็นว่ากระแสเลือกตั้งผู้ว่าฯ มาแรงมาก แต่กระทรวงมหาดไทยก็ค้าน เขาก็ส่งพวกกำนันผู้ใหญ่บ้านมาลุยด่านหน้า เจอม็อบชนม็อบ ม็อบหนึ่งเป็นปัญญาชนก็เรียกร้องให้ปฏิรูป ส่วนอีกพวกหนึ่งคือม็อบของอำนาจรัฐ คือผู้ใหญ่บ้าน กำนัน จนท้ายที่สุดรัฐบาลต้องยอมถอย ก็เลยปล่อยกระแสสภาตำบล อบต. ออกมาในปี 37 เป็นกลยุทธ์ต่อรองทางการเมือง คือเรียกร้องผู้ว่าฯ แต่ได้อบต. มาแทนเต็มพื้นที่ทั่ว 5,000 แห่งในประเทศไทยวันนั้น นั่นคือจุดเริ่มต้นของการกระจายอำนาจยุคใหม่ที่ยังส่งผลต่อเนื่องมาถึงปัจจุบัน แล้วรัฐธรรมนูญ 40 มันก็มาสอดรับกระแสตรงนี้

เราถือว่ารัฐธรรมนูญปี 40 เป็นปีที่พูดถึงเรื่องการกระจายอำนาจมากกว่าไหม

ถือว่าก้าวหน้ากว่าสมัยปี 17 พอสมควร เพราะปี 40 พูดชัดเจน แล้วก็เป็นหนึ่งหมวดที่ว่าด้วยเรื่องท้องถิ่นไปเลย ในเชิงเนื้อหาก็มีหลักการหลายอย่างที่เพิ่มเรื่องการกระจายอำนาจ เรื่องท้องถิ่น เช่น ผู้บริหารท้องถิ่นมาจากการเลือกตั้ง วางรากฐานเรื่องบทบาทหน้าที่ แบ่งชัดเจน เดิมเรื่องท้องถิ่นก่อนหน้าพูดเพียงแค่ว่าหน้าที่ของท้องถิ่นคือเป็นผู้ช่วยรัฐบาล ผู้ช่วยภูมิภาค แต่รัฐธรรมนูญปี 40 พูดค่อนข้างชัดเจนเลยว่าท้องถิ่นมีชีวิตของตนเอง คิดเองได้ว่าจะทำหรือไม่ทำอะไร แล้วหน้าที่นี้มันก็ไปสอดรับกับโครงสร้างทางการเมือง รวมถึงหลักการเรื่องการมีส่วนร่วมตรวจสอบชัดเจนมากขึ้น มันก็ทำให้สิ่งที่เรียกว่าคุณค่าของท้องถิ่นเต็มสมบูรณ์ขึ้น

ผมเดาว่าเขาเรียนรู้จากเหตุการณ์ปี 35  ที่มีการเลือกตั้งผู้ว่าฯ แล้วได้อบต. ตอนนั้นกระแสของกระทรวงมหาดไทยมาแรง เขาก็เลยเขียนแบบปลายเปิด ประมาณว่ารูปแบบของท้องถิ่นให้เป็นไปตามเจตนารมณ์ของประชาชน จะเต็มพื้นที่จังหวัดก็ได้ ถือเป็นการเลี่ยงคำ ไม่ได้พูดชัดๆ ตรงๆ ว่าให้มีเลือกตั้งผู้ว่าฯ แต่ถ้าจังหวัดไหนพร้อม ก็จะปกครองท้องถิ่นแบบเต็มรูปจังหวัดเลยก็ได้ ซึ่งนัยของมันคือ ถ้าคุณพร้อมเป็นเหมือนกรุงเทพฯ ก็ลุยไปเลย มันก็เลยทำให้เกิดกระแสความตื่นตัวของภาคประชาชนขึ้นด้วย เช่น เชียงใหม่เป็นพื้นที่หนึ่งที่ตื่นตัวเรื่องนี้มาก

เหมือนเห็นได้ชัดว่ากรอบกฎหมายทำได้แค่ไหน และประชาชนก็รู้ว่าท้องถิ่นมีความสำคัญมากขึ้น

ใช่ เขาเรียนรู้เยอะแล้ว อำนาจเจริญก็เป็นอีกที่หนึ่ง แต่เขาเคลื่อนไหวไปในมิติของการเกษตรซะเยอะ แต่เกิดจากการที่ทนไม่ไหวกับอำนาจรัฐที่ไปจัดการพื้นที่ของเขา เรื่องผู้ว่าฯ แต่งตั้งที่เราพูดกันนั่นแหละ  อำนาจเจริญก็บอกว่าบริบทเขาคือพื้นที่เกษตร มันไม่ได้มีพื้นที่ทรัพยากรท่องเที่ยวเหมือนจังหวัดอื่นๆ มากนัก ฉะนั้น การทำเกษตรมันตอบคุณภาพชีวิตของชาวบ้านดีกว่า เขาก็เลยเริ่มเคลื่อนไหว แล้วก็เรียนรู้จากเชียงใหม่

แล้วก็เริ่มเกิดกระแสการทำให้เป็นเกษตรอินทรีย์ที่สภาเกษตรกรของจังหวัดเขาเคลื่อนไหวเรื่องนี้ เขาก็เลยประกาศธรรมนูญคนอำนาจเจริญ ซึ่งไฮไลท์ของเขาคือ ถ้ารัฐบาลจะทำยุทธศาสตร์พัฒนาพื้นที่ ต้องมีกระบวนการประชาสังคมที่อยู่ภายใต้กรอบธรรมนูญคนอำนาจเจริญ

อาจารย์พออธิบายได้ไหมว่าลักษณะสังคมรูปแบบไหนที่สามารถรวมตัวกัน แล้วก็ไปผนวกกับโครงสร้างที่มันเห็นได้ชัดเจนแบบนี้

น้อยจริงๆ อำนาจเจริญก็แผ่วไปพอสมควร 10 ปีแรกตื่นตัวกันค่อนข้างมาก ล่าสุดก็พังงาที่มีกระแสว่าอยากที่จะจัดการตนเอง ถ้าถามว่าบริบทแบบไหนเหมาะที่จะตื่นตัวเรื่องพวกนี้ ง่ายๆ คือ หนึ่ง มีลักษณะเฉพาะของตนเองที่ไม่เหมือนใคร มีอัตลักษณ์ที่แตกต่างจากเส้นทางที่รัฐบาลคิดให้ เขาก็เหมาะที่จะเป็นพื้นที่จัดการตนเองกันทั้งนั้น เพราะว่าเขามีประวัติศาสตร์ มีภูมิหลัง และอีกคาแรคเตอร์หนึ่งที่จะทำให้การเคลื่อนไหวพวกนี้สำเร็จก็คือ ความตื่นตัวของคนในพื้นที่

เรื่องแบบนี้ต้องดันไปข้างหน้า ต้องมีผู้นำทางการ และผู้นำจากภาคประชาสังคม เช่น เชียงใหม่ก็เกิดจากภาคประชาสังคมและยังคงตื่นตัวอยู่ ภาคประชาสังคมกลุ่มเกษตรกรที่อำนาจเจริญอาจจะแผ่วไปบ้าง ซึ่งผมไม่รู้ว่าเขาถูกทำให้อ่อนแรงโดยกลไกรัฐหรือเปล่า ส่วนที่พังงา ภาคประชาสังคมกลุ่ม NGO ก็ยังถือว่าเข้มแข็งอยู่ พังงามันมีเรื่องราวเฉพาะตรงที่ว่า เหตุการณ์สึนามิทำให้คนเริ่มเห็นว่ารัฐพึ่งไม่ได้เลยเมื่อมีวิกฤตเกิดขึ้น

อะไรที่เป็นข้อท้าทายสำคัญ หรือว่ากฎหมายตัวไหนที่มันล็อกอย่างชัดเจนไม่ให้ท้องถิ่นได้ลืมตาอ้าปาก

ทุกอย่าง ทั้งโครงสร้างที่เป็นทางการและตัวแสดงที่เกี่ยวข้องทั้งหมด โครงสร้างที่เป็นทางการพูดง่ายๆ ก็คือกฎหมาย ทั้งลายลักษณ์อักษรและเจตนารมณ์ของคนใช้กฎหมายที่เป็นอุปสรรค กฎหมายไม่ได้เปิดเรื่องกระจายอำนาจมากนัก

แม้ว่ากฎหมายในปี 60 ยังคงหมวดที่ว่าด้วยท้องถิ่นอยู่ก็ตาม แต่มันถูกทำให้อ่อนแรงเยอะมาก ในปี 50 รัฐธรรมนูญถูกเขียนไว้อย่างชัดเจนว่าต้องมีจังหวัด มันก็คือการอัพเกรดจังหวัดที่เป็นส่วนภูมิภาคให้มีตัวตน แล้วท้องถิ่นก็ยังคงอยู่ แต่ดุลอำนาจที่เคยมีระหว่างรัฐกับท้องถิ่นมันยังห่างกันเยอะ

สาเหตุที่ต้องทำให้จังหวัดมีอำนาจมากขึ้นคืออะไร

อาจเพื่อตอบสนองโจทย์ของรัฐบาล พอรัฐธรรมนูญปี 60 ดุลอำนาจระหว่างรัฐ ภูมิภาค และท้องถิ่นเริ่มเปลี่ยนในเชิงโครงสร้างกฎหมาย ไม่ได้ปรากฎอยู่ในรัฐธรรมนูญ แต่เป็นเทคนิคกฎหมายหรืออย่างไรก็ไม่รู้ พูดง่ายๆ ก็คือทำให้รัฐธรรมนูญมีความหมายเป็นเพียงแค่สัญลักษณ์เรื่องท้องถิ่น แล้วเขาวางโครงสร้างให้มีกฎหมายอีกหลายฉบับเพื่อดึงอำนาจรวมศูนย์ไปที่รัฐส่วนกลางเยอะขึ้น เช่น พ.ร.บ. วิธีงบประมาณ กฎหมายวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ร.บ.จัดซื้อจัดจ้าง พ.ร.บ.การตรวจเงินแผ่นดินปี 60-61 ทั้งนั้นเลย

ฟังแล้วดูเหมือนไม่เกี่ยว แต่เนื้อในมันเขียนไว้หมดเลยว่าต้องกลับมาขอความเห็นชอบที่ส่วนกลาง ดังนั้น หมายความว่าถ้ามีปัญหาอะไร ท้องถิ่นจะคิดโดยอิสระไม่ได้ คุณจะซื้อจัดจ้างอะไรสักอย่าง คุณก็ทำต้องตามกติกาของรัฐบาลกลางโดยกระทรวงการคลัง ซึ่งไม่ practical กับพื้นที่

 เมื่อก่อนรัฐบาลมีเรื่องวินัยทางการคลังส่วนราชการเท่านั้น แต่กฎหมายตัวใหม่ปี 61 ขอบเขตของมันก็คือดูคำนิยามของกฎหมาย ว่าหมายถึงใคร ครอบคลุมใช้กับใคร รวมถึงองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ฉะนั้น ท้องถิ่นต้องทำมาตรฐานทางบัญชีให้เหมือนกับส่วนราชการ นี่เป็นเรื่องดี แต่ถ้าท้องถิ่นจะก่อหนี้อะไรก็ตามต้องอยู่ภายใต้กรอบของรัฐบาล ซึ่งไม่ใช่แล้ว ด้านหนึ่งมันก็พูดได้ว่าทุกคนต้องมีวินัย แต่อีกด้านหนึ่งก็คือ นี่คือเครื่องมือที่รัฐจะขยายอำนาจทางการคลังมาคลุมท้องถิ่นมากขึ้น

ฉะนั้น แม้ว่าในเชิงผิวเผิน หน้าตาของรัฐธรรมนูญปี 60 จะยังคงพูดเรื่องท้องถิ่น แต่มันวางโครงสร้างอำนาจรัฐให้ไปแฝงกับส่วนอื่นๆ กับกฎหมายอื่นๆ และทำให้เกิดการกระชับอำนาจเยอะขึ้นโดยเจตนา นี่คือสิ่งที่เราเรียกว่าโครงสร้างไม่เป็นทางการ คือตัวแสดงทำหน้าที่บทบาทของคนเป็นรัฐบาลก็ดี หรือคนที่อยู่ในกลไกราชการก็ดี

ย้อนกลับไปตอนรัฐธรรมนูญ ปี 40 ถือว่าเอื้อให้ท้องถิ่นทำงานอย่างเป็นอิสระได้มากกว่าไหม

จริงๆ รัฐธรรมนูญปี 40 ยังเอื้อให้ท้องถิ่นไปได้อีก เพราะแทบจะไม่มีข้อห้าม ผมเดาว่าฐานคิดคือการหนุนสริม แต่พอมาถึงแนวคิดของปี 50 มันดุลอำนาจเปลี่ยนไป มันทำให้จังหวัดหรือผู้ว่าฯ (แต่งตั้ง) กลับมาเข้มแข็งมากขึ้น แล้วรัฐธรรมนูญปี 60 ก็เขียนบนฐานคิดใหม่ที่เป็นฐานคิดของความกลัว ไม่เปิดช่องให้มีพัฒนาการอะไรมากนัก ฉะนั้น ถ้าเดินตามฐานคิดแบบปี 60 ท้องถิ่นก็จะอยู่แค่นี้ ไปไม่ถึงไหน

ตอนที่มีเลือกตั้งผู้ว่าฯ กทม. กระแสมันกลับมาตื่นตาตื่นใจอีกครั้ง อาจารย์คิดว่ามันมีผลในเชิงระยะยาวไหม คนอาจคิดว่าการเลือกตั้งผู้ว่าฯ ท้องถิ่นเริ่มจำเป็นแล้ว

มีทั้งในเชิงจิตวิทยาและในเชิงของกระแส  ตอนแรกหลายคนเชื่อว่ากระแสจะยาว แต่ที่คิดว่ามันไม่ยาวจาก 2 เหตุผลคือ หนึ่ง กระแสผู้ว่าฯ ชัชชาติคงจะดร็อปลงในตัวมันเอง สอง รัฐไม่สนใจโครงสร้าง กฎหมายไม่เปิด กระแสผู้ว่าฯ ชัชชาติเริ่มแผ่วเพราะแกไม่ active คำว่าไม่ active คือไม่ใช่ว่าแกขี้เกียจ แกขยัน แต่แกเล่นโจทย์เล็ก สเกลเล็ก เล่นปัญหาเฉพาะหน้า ไปกินข้าวกับคนกวาดถนนไม่ผิด ไปตรวจเขตปลูกต้นไม้ก็ไม่ผิดหรอกเพราะมันเป็นหน้าที่เขา แต่นี่คือโจทย์เล็กเมื่อเทียบกับปัญหาของ กทม. ตัวปัญหาฝุ่น PM หรือปัญหาน้ำท่วม หน้าฝนปีหน้าจะมีอะไรรองรับไหม ถ้ามองแบบนักบริหารที่หวังผลจากการสำเร็จยั่งยืน ก็ต้องแก้โครงสร้างระบบใหญ่ๆ

เราอาจเคยได้ยินเคสในการจัดการปัญหารถติด ถามว่าอำนาจ กทม. ทำได้แค่ไหน คำตอบคือแทบไม่มีอำนาจ ฝ่ายจราจรเป็นของตำรวจ ถนนที่รถวิ่งก็ต้องดูว่าถนนเส้นนั้นอยู่ในความรับผิดชอบของใคร เป็นของทางหลวงหรือของทางหลวงชนบท ท่อระบายน้ำที่เป็นหนึ่งสาเหตุรถติด ก็ต้องดูด้วยว่าท่อนั้นเป็นความรับผิดชอบของใคร นี่คือสิ่งที่เราเรียกว่าความรับผิดชอบ มันแยกส่วนกัน แต่ปลายทางคือปัญหาจราจรเหมือนกัน ถ้าผู้ว่าฯ กทม. ไม่ทะลุทะลวง ไม่แตะปัญหาเชิงโครงสร้าง ไม่ทะเลาะกับใครเลย การที่ท้องถิ่นจะเป็นรูปแบบพิเศษไปก็ไม่มีความหมาย

ที่ผมบอกว่าระยะยาวมันจะแผ่วก็ตรงนี้ คนก็จะเริ่มคิดว่า ผู้ว่าฯ กระแสมาแล้วแต่ไม่เห็นเปลี่ยนแปลงอะไร แล้วจะต้องเรียกร้องให้มีการเลือกตั้งผู้ว่าฯ เพื่ออะไรอีกถ้าแก้อะไรไม่ได้

ถ้าเราจะเรียนรู้จากเคส กทม. เวลาเราพูดเรื่องจังหวัดจัดการตนเอง เรียกร้องเรื่องการเลือกตั้งอย่างเดียวไม่พอ ต้องแก้โครงสร้างอำนาจด้วย หมายความว่า เรื่องต่างๆ ต้องจบในพื้นที่ให้ได้ ไม่ใช่ต้องวิ่งไปหาส่วนกลาง เพราะว่าถ้ามีแค่เลือกตั้งผู้ว่าฯ ก็แค่เปลี่ยนหัว ท้ายที่สุดแล้ว ผู้ว่าฯ ที่มาจากการเลือกตั้งก็จะเจออำนาจติดขัดอยู่ดี

ถ้าคนบอกว่าการให้ท้องถิ่นจัดการเอง เป็น autonomous state ไปเลย คือการให้อำนาจที่เยอะ ข้อท้าทายของส่วนนี้คืออะไร

การให้อิสระสิ่งที่น่ากลัวคือการเกินขอบเขต ซึ่งอิสระในที่นี้คงไม่ใช่ independent ไปเลย แต่ผมไม่ได้ห่วง เพราะถึงจะเป็นรัฐอิสระ ก็ยังไม่มีที่ไหนที่มี capacity ที่จะเป็นรัฐได้ คำว่า ‘รัฐ’ มันไม่ใช่แค่ความหมายทางรัฐศาสตร์ มีรัฐธรรมนูญ มีเขตแดน มีคน แต่มันมีเรื่องของมิติทางเศรษฐกิจ มิติในเชิงสังคมวิทยา มิติทางเศรษฐกิจก็คือ คุณมั่นใจหรือว่าห่วงโซ่อุปทานของคุณจะใหญ่พอที่จะสร้างรายได้ของตนเองได้ ซึ่งผมดูแล้วไม่มีจังหวัดไหนเลยที่พึ่งตนเองได้ แม้กระทั่ง กทม. เองที่มีเงินเยอะ ก็ดูดมาจากจังหวัดอื่นทั้งนั้น

แต่ถ้า

การได้อิสระในความหมายที่ว่าคุณมีทรัพยากร มีอำนาจเยอะขึ้น แล้วก็เกิดการทุจริตคอรัปชันก็เป็นไปได้ แต่ผมก็ไม่ห่วงอีกเหมือนกัน เพราะถ้าเราออกแบบให้มี governance mechanism ที่ดีมันจะมี Checks and Balance กลไกการตรวจสอบโดยภาคประชาสังคม หรือระบบการตรวจสอบที่เข้มแข็งโดยภาคส่วนต่างๆ และกระบวนการตรวจสอบท้องถิ่นเท่าที่มีอยู่ปัจจุบันก็เยอะแล้วนะ เช่น ฝ่ายการเมืองของเขาก็ตรวจกันเองในพื้นที่ แต่เราจะเติมให้เข้มแข็งขึ้นอีกก็ยังได้

ถ้า ส.ส. ที่ได้รับเลือกจากพรรคใดก็ตามมีนโยบายผลักดันท้องถิ่นเข้มแข็ง แต่สุดท้ายไปแพ้กับกรอบกฎหมาย หรือการทำงานแบบราชการ ตรงนี้จะสร้างปัญหามากน้อยแค่ไหน

พรรคไหนก็ตามที่ชูประเด็นให้มีการเลือกตั้งผู้ว่าฯ หรือกระจายอำนาจเยอะขึ้น อุปสรรคใหญ่ที่เขาจะเจอไม่ใช่เรื่องกฎหมาย กฎหมายแก้ได้ เขียนใหม่ได้ แต่ฉากหลังก็คือกลไกรัฐทั้งองคาพยพ ทั้งรัฐที่อยู่ส่วนกลาง กระทรวงมากมาย กรมอีกกี่กรมไม่รู้ แล้วก็ภูมิภาคเขาสู้ การเมืองจะสู้ลำบาก ข้าราชการอาจมีส่วนได้ส่วนเสียร่วมกัน ฉะนั้น โอกาสที่จะสำเร็จก็จะยากหน่อยถ้ากลไกรัฐไม่เอาด้วย

ในทางกลับกัน ถามว่าประสบการณ์ทางการเมืองที่ฝ่ายการเมืองแข็งกว่ากลไกรัฐมีไหม ผมยังมองไม่ออก ถ้าฝ่ายค้านเดิมมาเป็นรัฐบาล ก็ยังพอหวังได้ในเรื่องกระจายอำนาจ แต่ในภาพใหญ่ แคมเปญเรื่องกระจายอำนาจก็มาเหมือนทุกๆ ครั้งนะ ผมไม่ได้ตื่นเต้นแล้ว 10-20 ปีก็มีการพูดถึงทุกครั้ง

แต่เรื่องโครงสร้างใหญ่นี่เรามักเห็นทางตัน แต่ถึงเราสู้แบบ nothing ก็ยังสู้ เพราะมันยังเป็นเรื่องการปักหมุดประวัติศาสตร์การเมืองไว้ เราก็เลยมีกำลังใจ จะไม่ทำไม่ได้

ถ้ามองบริบทการเมืองในตอนนี้ คือประชาชนก็ตื่นตัวขึ้น ดังนั้น ภาคประชาสังคมเองจะสามารถกดดันรัฐได้มากขึ้นไหม

เยอะ แต่ไม่มากพอ เพราะว่าโจทย์ใหญ่กลับไปที่กลไกของรัฐที่วางทุกอย่างไว้ให้ประชาชนต้องพึ่งพิงรัฐ ไม่ได้พึ่งพิงท้องถิ่น เช่น บัตร 30 บาทรักษาทุกโรค หรือรัฐสวัสดิการ โครงการใหญ่ๆ เป็นของรัฐบาลทั้งหมด แม้กระทั่งประชานิยมก็มาจากรัฐบาล ฉะนั้น พอรัฐบาลไม่ได้ให้บทบาทท้องถิ่นเยอะ พื้นที่เล่นของท้องถิ่นก็มีจำกัด แล้วเมื่อมีการเลือกตั้ง ก็ไม่แรงไม่พอที่จะทำให้คนเห็นความสำคัญของตัวท้องถิ่น คนก็เลยคิดว่าชีวิตต้องพึ่งรัฐบาลเยอะเป็นส่วนใหญ่ของชีวิตประจำวัน ฉะนั้น การที่จะแก้ตรงนี้ได้ ก็ต้องเปลี่ยนกลับหัว ทำให้คนเห็นว่าชีวิตประจำวันของเขาขึ้นอยู่กับท้องถิ่น กระแสกระจายอำนาจท้องถิ่นถึงจะกลับมา

ท่ามกลางข้อจำกัด เราปลดล็อกอะไรได้บ้างที่จะทำให้เริ่มเห็นลู่ทางในเชิงรูปธรรม

ง่ายๆ ก็คือทำให้ท้องถิ่นเป็นอิสระเยอะขึ้น ถ้าโครงสร้างใหญ่ยังแก้ไม่ได้ งั้นก็ทำให้โครงสร้างที่มีอยู่ทำอะไรได้คล่องตัวขึ้น ผมใช้คำว่า “ความเป็นอิสระของท้องถิ่น”  โอเค รัฐบาลจะไม่ให้อำนาจเยอะก็ช่าง แต่อย่างน้อยให้ท้องถิ่นได้คิดทำอะไรแล้วลุยเลย ไม่ต้องไปขออนุมัติรัฐบาลทุกเรื่อง แค่นี้ก็ดีขึ้นเยอะแล้ว

การปลดล็อกอาจทำให้คนกลัว เพราะท้องถิ่นก็มีขั้วการเมือง ผมก็เข้าใจว่าคนจำนวนหนึ่งกลัวว่าปลดล็อกแล้วจะเกิดอะไรขึ้น ก็เลยคิดว่าค่อยๆ ทำให้มีอิสระมากขึ้นจะเป็นทางเลือกที่ดีกว่าในขณะนี้ เช่น ถ้าท้องถิ่นจะทำโครงการ ก็ต้องทำงบประมาณที่เขาเรียกว่าข้อบัญญัติเทศบาล งบประมาณโครงสร้างอำนาจที่เป็นอยู่ทุกวันนี้ พอฝ่ายบริหารทำงบประมาณเสร็จ ก็จะเข้าสภา แต่สภาอนุมัติให้ทำงานได้เลยหรือเปล่า คำตอบคือยัง

ต้องไปขอกระทรวงมหาดไทยผู้กำกับดูแลให้ความเห็นชอบอีกขั้นหนึ่ง ผู้กำกับดูแลก็คือผู้ว่าฯ (แต่งตั้ง) กับนายอำเภอ ขึ้นอยู่กับว่าท้องถิ่นใหญ่หรือเล็ก แบบนี้เรามุ่งปลดล็อกให้ท้องถิ่นเป็นอิสระ โดยไม่ถูกควบคุมหรือกำกับดูแลมากเกินไปจากส่วนราชการ แค่นี้ก็จะส่งผลดีต่อประชาชนอย่างชัดเจน โดยที่ไม่ต้องไปแตะโครงสร้างใหญ่อะไร

ถ้าเราแก้ไขหมวด 14 การปกครองส่วนท้องถิ่น จะทำให้ท้องถิ่นอิสระมากขึ้นไหม

สมมติว่าถ้าแก้รัฐธรรมนูญสำเร็จ ก็ยังต้องสู้กันอีกหลายขั้น แต่หลักคิดของมันคือวันนี้ราชการไทยเราบ้ามาก ผมว่านักกฎหมายให้วิธีคิดที่ผิดกับสังคมไทย เขาบอกว่าท้องถิ่นเป็นหน่วยงานของรัฐ ฉะนั้น เขาก็กลัวว่าถ้าให้อำนาจหน่วยงานรัฐเยอะเกิน มันจะไปละเมิดสิทธิของประชาชน

ฉะนั้น มันเลยต้องมีกฎหมายที่บอกว่าขอบเขตอำนาจของรัฐไปได้ขนาดไหน ท้องถิ่นทำได้มากน้อยขนาดไหน อันนี้เราเรียกว่าเขียนกฎหมายในทางมหาชน คือท้องถิ่นจะทำอะไรก็ต้องลิสต์แจกแจงรายละเอียดไว้ทั้งหมด ฉะนั้น ที่ท้องถิ่นมีข้อจำกัดก็เพราะว่ากฎหมายเขียนไม่ครบถ้วน เช่น กฎหมายองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเทศบาล 2496 จะรู้ไหมว่าวันนี้มีโควิด นี่คือความล้าสมัยทางกฎหมาย  ดังนั้น ควรให้อำนาจท้องถิ่นทำภารกิจโดยทั่วไปได้เลย แล้วถ้าเรากลัวท้องถิ่นมีอิสระไร้ขอบเขต ก็เขียนข้อห้ามที่ชัดเจนก็พอ

ถ้าจะมีการยกเลิกส่วนภูมิภาค อาจารย์คิดว่าเป็นไปได้ไหม

เป็นไปได้

ทางเลือกแรกคือยกเลิกส่วนภูมิภาคได้เลย ประเทศไทยเราก็ไม่ได้ใหญ่โตเหมือนอเมริกาหรือแคนาดา เทคโนโลยีการสื่อสารดีขึ้นเยอะมากแล้ว เรื่องการสื่อสารในเชิงนโยบายระหว่างรัฐบาลกับท้องถิ่นไม่เป็นอุปสรรคเลย

หรือทางเลือกที่ 2 ที่ยังคงรักษาน้ำใจก็ให้มีภูมิภาคไว้ แต่เปลี่ยนบทบทบาทใหม่ คุณไม่ต้องมาทำงานแข่งกับท้องถิ่นแล้ว คุณเป็นคนประสาน 6 ภาคก็ได้ คุณก็มีสำนักงานภาคเหมือนอย่างแบงค์ชาติ หรือสภาพัฒน์ คอยเก็บข้อมูลวิเคราะห์มอนิเตอร์ท้องถิ่นด้วยอำนาจ คอยตรวจสอบแทนรัฐบาล

ถ้ามีร่างกฎหมายที่ไม่ได้มาจากพรรคการเมือง แต่มาจากการที่ภาคประชาชนลงชื่อร่วมกัน อาจารย์คิดว่ามันจะมีพลังมากพอไหม

จริงๆ ที่ทำรอบนั้นก็พลังเยอะ แต่ในตอนนั้นคนยังติดภาพคุณธนาธร หรือคุณปิยบุตร ก็เลยยังตั้งคำถามกับเจตนาในการทำร่างปลดล็อกท้องถิ่น ซึ่งคนก็มีสิทธิ์ที่จะคิด ฉะนั้น ถ้าภาคประชาชนเคลื่อนไหวใหม่ ผมว่ามีโอกาสสำเร็จ แต่คำถามคือ ใครจะเป็นแกนนำและมีบารมีมากพอที่จะไปทำแคมเปญ สร้างความเชื่อมั่นให้ประชาคมการเมืองเขาซื้อไอเดียด้วย เพราะถ้าเป็นภาคประชาสังคมสู้อย่างเดียว ผมก็มองไม่ค่อยเห็น

Core idea ของ พ.ร.บ. ไม่ผิด แต่ว่าสามารถให้ทางเลือกกับส่วนราชการนิดหนึ่ง วางจังหวะเวลาในปีที่ 1 2 3 4 5 ให้มันดูสอดรับกัน และมีพื้นที่ให้ราชการเขาปรับตัว

เราจะสื่อสารกับราชการแบบไหนที่ทำให้เขารู้สึกว่า การพยายามกระจายอำนาจให้กับท้องถิ่นไม่ได้เป็นศัตรูกับเขามากเกินไป

ถ้าแบบลึกๆ เลยก็คือการคือทุบหม้อข้าว เพราะระบบราชการมันมีความยึดโยงกับผลประโยชน์  แต่ตัดเรื่องนั้นไปก่อน การปฏิรูปก็คือการทำให้ข้าราชการเข้ามาใกล้กับประชาชน ไม่ได้เป็นข้าราชการที่ตอบสนองข้างบน ถ้าคุณมีใจเพื่อชาวบ้านก็ต้องเลือกทางนี้ ถ้าคุณมีใจอยู่ข้างบน ก็ต้องอยู่แบบเดิม ถ้าเขาไม่ซื้อก็จบ

เพราะการปฏิรูปตรงนี้คือการเปลี่ยนทิศทางจากอำนาจที่จะพุ่งสู่ข้างบน เป็นวิ่งลงสู่ข้างล่าง จุดประสงค์คือการให้ข้าราชการทำงานในพื้นที่ได้ดีขึ้น ไม่ใช่ว่าเรียกร้องอำนาจให้ไปอยู่ที่อีลีทกลุ่มใหม่ของพื้นที่

เสียงตอบรับที่เยอะมากคือคนท้องถิ่นมองคน กทม. ทะเลาะกัน เช่น เรื่องสถานีรถไฟกลาง 33 ล้านบาท แล้วเขาได้อะไร แต่นั่นเงินเขานะ

โจทย์ของ กทม. เป็นโจทย์ของประเทศไทย ซึ่งเขาก็รู้สึกอึดอัดคับข้องใจว่าทำไมรถไฟฟ้าถึงอยู่แค่ที่ กทม. เขาไม่มีสิทธิ์ที่จะมีรถไฟฟ้าของตนเองเหรอ เขารู้สึกถูก downgrade เพราะเขารู้สึกว่าภาษีฉันก็จ่าย ค่าใช้จ่ายครองชีพฉันก็แพงกว่ากรุงเทพฯ

อย่าคิดว่าอยู่ต่างจังหวัดถูกกว่า สบายกว่า กทม. เรามีทางเลือกการคมนาคมเยอะมาก น้ำมันก็เติมถูกกว่าเขา ไม่มีบวกค่าขนส่งต่อลิตร รถเมล์ราคาถูกก็มี แต่คนต่างจังหวัดมีทางเลือกอะไรบ้างถ้าไม่ใช่รถส่วนตัว ต้องจ้างเหมาอย่างเดียว รถโดยสารประจำทางแพงอีก น้ำประปาภูมิภาคก็แพงกว่านครหลวง  หรือความลำบากในการใช้ชีวิตด้านอื่นก็แพงหมด ฉะนั้น ถ้าเราไม่ยอมให้คุณภาพชีวิตคนในพื้นที่เหล่านี้ดีขึ้น ก็ใจร้ายกับเขามาก คือถ้าข้าราชการมองเห็นหัวชาวบ้านต้องมองอย่างนี้ ถ้าไม่อย่างนั้นก็จบ คุยกันไม่รู้เรื่อง

อาจารย์คิดว่าถ้าโมเดลแบบอุดมคติเป็นแบบไหน ถ้าเกิดว่าทุกพื้นที่ในประเทศได้รับการกระจายอำนาจอย่างแท้จริง

อย่างแรกเลยถ้ากระจายอำนาจ กทม. จะแออัดน้อยลง ไม่รวมศูนย์ คนในพื้นที่ไหนก็ตามจะมีความสุขที่ได้ใช้ชีวิตอยู่บ้าน ได้ทำงานที่ไม่ต้องไกลบ้าน ไม่ต้องห่างจากถิ่นออกมาไกล ผมยังไม่ได้พูดเรื่องมิติของการเจริญเติบโตเลยนะ ถ้าวันนี้รัฐบาลส่วนราชการยังมามะรุมมะตุ้มเรื่องพื้นที่ ประเทศก็จะย่ำอยู่แค่นี้ ไม่มีคนคิดเรื่องเชิงกลยุทธ์ของประเทศ

รัฐบาลต้องทำหน้าที่ของรัฐบาลอย่างที่ควรเป็น พื้นที่แต่ละพื้นที่เจริญตามอัตภาพ พื้นที่ไหนไม่เจริญ ก็ต้องให้เวลาและโอกาสกับเขา บริบทแบบนี้จะกระตุ้นให้คนคิดจริงจังกับชีวิต ว่าฉันอยู่แบบนี้โอเคไหม ถ้าฉันโอเคกับวิถีชีวิตแบบนี้ ฉันก็เลือกอยู่ตรงนี้ ถ้าฉันไม่โอเค ฉันต้องดิ้นรนจะไปสร้างเมืองใหม่ สร้างชีวิตใหม่ในเมืองที่เติบโตขึ้น นั่นคือยูโทเปีย คือเป็นสังคมที่มีโอกาสจริงๆ ในการเลือกใช้ชีวิต