มายาคติเกี่ยวกับการกระจายอำนาจและข้อเท็จจริง

ประเด็นเรื่องการกระจายอำนาจ กลับมาถูกพูดถึงในวงกว้างอีกครั้ง ไม่ว่าจะเป็นการรณรงค์ให้มีการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดทั่วประเทศ หรือข้อเสนอปลดล็อกท้องถิ่น ทำประชามติยกเลิกราชการส่วนภูมิภาคและให้อำนาจส่วนท้องถิ่นเพื่อลดความซ้ำซ้อนในการบริหารจัดการ ทั้ง 2 ข้อเสนอแม้ต่างกันในรายละเอียด แต่ก็มีจุดร่วมที่เห็นพ้องต้องกันว่าการกระจายอำนาจคือหนทางแก้ปัญหาในระยะยาวของประเทศ เปิดโอกาสให้คนในท้องถิ่นได้มีโอกาสเลือกผู้นำของตนเอง

และเหมือนเช่นทุกครั้งที่มีการผลักดันเรื่องการกระจายอำนาจ แม้ดูเป็นข้อเสนอที่น่าสนใจ กระนั้นก็ยังมีคนจำนวนหนึ่งที่คัดค้าน ไม่เห็นด้วยกับแนวทางดังกล่าว

ความคิดเห็นที่แตกต่างกันนั้นเป็นเรื่องปกติของผู้คน และการพูดคุยถกเถียงแลกเปลี่ยนด้วยเหตุผลก็เป็นเรื่องปกติในสังคมอารยะ ทว่าหลายครั้ง มายาคติเกี่ยวกับการเมืองก็ยังคงเกาะแน่นแฝงฝัง จะด้วยติดหล่มอยู่กับเรื่องเล่าและประวัติศาสตร์เก่าๆ หรือถูกบอกเล่าต่อกันมาจนกลายเป็นความเชื่อฝังหัว น่าเศร้าที่หลายครั้งมันทำให้การถกเถียงแลกเปลี่ยน ไม่นำไปสู่จุดที่สร้างความเข้าใจหรือฉันทามติร่วมกันเสียที

วาทกรรมเก่าๆ ยังถูกหยิบยกมาอ้างถึง เพื่อถกเถียงหักล้างปัดตกข้อเสนอเรื่องการกระจายอำนาจ บ้างเป็นความเข้าใจผิด บ้างเป็นข้อโต้แย้งที่ไม่ได้วางอยู่บนหลักเหตุและผล หรือมีหลักฐานที่สนับสนุนแต่อย่างใด น่าเศร้าที่หลายครั้งวาทกรรมเหล่านั้นกลับส่งความเข้าใจผิดต่อไปยังผู้คนอีกจำนวนมาก

พ.ศ. นี้แล้ว เราควรหยิบข้อเท็จจริงมาพูดคุยกัน ไม่ว่าข้อเสนอเรื่องการกระจายอำนาจจะทำให้ประเทศนั้นดีขึ้นได้จริงหรือไม่ อย่างไร

เหล่านี้คือมายาคติที่ผมเห็นว่าควรหมดไปจากการถกเถียงได้แล้ว

1.การกระจายอำนาจ เท่ากับทำลายการปกครองแบบรัฐเดี่ยว ถือเป็นการแบ่งแยกดินแดน

อาจฟังดูเหลือเชื่อที่ พ.ศ. นี้แล้ว ยังมีข้อกล่าวหาที่รุนแรงทำนองนี้อยู่อีก ทว่าฝ่ายอนุรักษนิยมหลายคนในไทยนั้นคิดและเชื่อแบบนี้จริงๆ

ม.ล. จุลเจิม ยุคล เคยโพสต์สเตตัสเมื่อเดือนพฤษภาคม ปี 2562 ว่า การกระจายอำนาจการปกครอง โดยการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด เป็นการล้มล้างราชอาณาจักรไทย แบ่งแยกประเทศออกเป็นหลายรัฐ และเป็นการยกเลิกสถาบันพระมหากษัตริย์ราชวงศ์จักรีที่เป็นประมุขประเทศ (ประมุขแห่งรัฐเดียว)

และเมื่อเร็วๆ นี้ หลังจากมีข้อเสนอจากคณะก้าวหน้า ในการแก้รัฐธรรมนูญหมวด 14 ปลดล็อกท้องถิ่นและยุติระบบรัฐราชการรวมศูนย์ ทำให้ วรงค์ เดชกิจวิกรม ได้โพสต์ถึงเรื่องดังกล่าวว่า การที่พวกคุณต้องการยกเลิกผู้ว่าราชการจังหวัด นายอำเภอ กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน เพื่อทำลายโครงสร้างการยึดโยง ราชการบริหารส่วนภูมิภาคกับส่วนกลาง ใช่หรือไม่? และเมื่อทำลายโครงสร้างการยึดโยงได้ การทำลายความเป็นรัฐเดียวเพื่อไปสู่ความเป็นรัฐต่างๆ ก็จะง่ายขึ้น แทนที่พวกคุณจะมีความภาคภูมิใจในรายละเอียดโครงสร้าง การปกครองของชาติที่สอดคล้องรากเหง้าทางวัฒนธรรม บนฐานของความเป็นราชอาณาจักร แต่ดูแล้วพวกคุณจ้องจะทำลายรากฐานทุกอย่าง เพียงเพื่ออยากจะแบ่งแยกประเทศ ใช่ไหม? ไปเป็นสมาพันธรัฐ หรือไม่?

หลังจากนั้นอีกไม่กี่วัน ดร.ศุภณัฐ อภิญญาณ ก็โพสต์สเตตัสไปในทำนองเดียวกัน โดยมีเนื้อความตอนหนึ่งระบุว่า ความพยายามยัดเยียดให้เกิดการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดทั่วประเทศ โดยอ้างเลียนแบบการเลือกตั้งผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร เป็นสิ่งที่ผิดฝาผิดตัวชั่วช้า ขัดต่อหลักวิชาอย่างร้ายแรง เป็นการจงใจบิดเบือนเพื่อก่อกบฏ หวังตั้งรัฐอิสระขึ้นทั่วประเทศ มุ่งสลายราชอาณาจักรไทยไปสู่ความเป็นสาธารณรัฐอย่างอุกอาจ ดังนั้น การเคลื่อนไหวรณรงค์ให้มีการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดทั่วประเทศ ซึ่งได้เปิดหน้าออกมาแล้วในขณะนี้ จึงเป็นการเคลื่อนไหวของกลุ่มกบฏหนักแผ่นดินที่ไม่สามารถยอมรับได้โดยเด็ดขาด อีกทั้งยังเป็นแผนการนำไปสู่การล้มล้างการปกครองอย่างชัดเจน

ทั้ง 3 สเตตัสมีคนกดไลก์หลายพันคน รวมถึงมีคอมเมนต์ไปในทางเห็นด้วยอีกจำนวนมาก ผมไม่แน่ใจว่าทั้ง 3 คนได้อ่านหรือฟังเหตุผลจากฝั่งที่เสนอเรื่องกระจายอำนาจอย่างครบถ้วนกระบวนความหรือยัง ได้แต่คาดเดาจากทั้งวัยวุฒิและคุณวุฒิของทั้งสามว่าคงเป็นเช่นนั้น อย่างไรก็ตาม ผมอยากชวนทำความเข้าใจประเด็นนี้เสียใหม่

ความเป็นรัฐ ความเป็นชาติ ของประเทศไทย ไม่ได้เกิดขึ้นมาลอยๆ แต่แรก ความคิดเรื่องการสร้างรัฐชาติหรือกำหนดเขตแดนเพิ่งเริ่มในสมัย รัชกาลที่ 5 ด้วยวิธีการรวมศูนย์อำนาจเข้าสู่ส่วนกลาง รัฐส่วนกลางไล่ผนวกรวมท้องถิ่นเข้าไปเป็นส่วนหนึ่งของรัฐที่เรียกว่าสยาม ดินแดนอื่นๆ ทั้งล้านนา ล้านช้าง ปาตานี แต่ละเมืองอันมีภาษา ประวัติศาสตร์ วัฒนธรรมเป็นของตนเอง ถูกสยามซึ่งเป็นเจ้าอาณานิคมดำเนินนโยบายปฏิรูปและรวมศูนย์ราชอาณาจักร ปลูกฝังค่านิยมและยัดเยียดทั้งภาษา ประวัติศาสตร์ และวัฒนธรรมจากส่วนกลางเข้าไป กลืนกินอัตลักษณ์เหล่านั้นให้กลายเป็นชาติเดียว

การปกครองส่วนภูมิภาคในรัฐไทยเริ่มมาจากจุดนี้ อำนาจถูกรวมศูนย์เข้าสู่ส่วนกลางเพื่อความเป็นเอกภาพในการปกครอง ประวัติศาสตร์ราชาชาตินิยมจะอธิบายเรื่องปืนใหญ่พญาตานีที่ตั้งอยู่หน้ากระทรวงกลาโหมอย่างไรหรือครับ มันตั้งอยู่ตรงนั้นมาตั้งแต่แรก ไม่ได้ฉกฉวยยึดครองเอามาจากรัฐปาตานีอย่างนั้นหรือ

บางช่วงเวลาในประวัติศาสตร์ การรวมศูนย์อำนาจอาจเป็นเรื่องจำเป็นเพื่อสร้างความเป็นรัฐชาติสมัยใหม่ (เห็นด้วยกับการกระทำของรัฐสยามในอดีตหรือไม่ เป็นอีกเรื่องนะครับ) ทว่าปัจจุบัน การรวมศูนย์อำนาจไว้ที่ส่วนกลางนั้นก่อให้เกิดผลเสียมากกว่าผลดี การพัฒนาท้องถิ่นเป็นไปอย่างล่าช้า ผู้ว่าราชการจังหวัดที่รัฐส่วนกลางส่งไปควบคุมความเรียบร้อยของท้องถิ่นกลายเป็นสิ่งล้าสมัย

การกระจายอำนาจการปกครอง มิใช่การแบ่งแยกดินแดน มิใช่การแบ่งแยกหรือทำลายล้างการปกครองแบบรัฐเดี่ยว แต่เป็นการคืนอำนาจให้แก่คนในพื้นที่ได้มีโอกาสเลือกผู้แทนของตนเองอีกครั้ง ในแคมเปญรณรงค์เรื่องการกระจายอำนาจก็ระบุไว้อย่างชัดเจนว่าเพียงต้องการให้ท้องถิ่นได้มีอำนาจและงบประมาณในการแก้ไขปัญหาในพื้นที่ของตนเอง เปิดโอกาสให้แต่ละพื้นที่ได้มีอิสระในการกำหนดนโยบาย มีโอกาสพัฒนาตามแนวทางของตนเองได้อย่างคล่องตัวมากขึ้นเท่านั้น การปกครองแบบรัฐเดี่ยวยังไม่หายไปไหน

เรื่องนี้เป็นเรื่องพื้นฐานที่สุด ทำความเข้าใจได้ง่ายที่สุด การกระจายอำนาจไม่ใช่กบฏ ไม่ใช่การแบ่งแยก ไม่ใช่ล้มล้างการปกครอง เพราะถ้าใช้ตรรกะที่ว่าการเลือกตั้งผู้ว่าฯ ถือเป็นการก่อกบฏ หวังตั้งรัฐอิสระ หรือกระทั่งล้มล้างการปกครองจริงๆ คำถามคือเหตุใดกรุงเทพมหานครถึงยังไม่เป็นรัฐอิสระและแยกตัวจากประเทศไทยเสียที ทั้งที่มีการเลือกตั้งผู้ว่าฯ มาหลายครั้งแล้ว

เหนืออื่นใด ในรัฐธรรมมนูญหมวด ๑ มาตรา ๑ เขียนไว้ชัดเจน ประเทศไทยเป็นราชอาณาจักรอันหนึ่งอันเดียว จะแบ่งแยกมิได้ ดังนั้น มันแบ่งแยกไม่ได้อยู่แล้วครับ

2.ชาวบ้านโง่ ไม่มีการศึกษา หากปล่อยให้ต่างจังหวัดมีการเลือกตั้งผู้ว่าฯ ชาวบ้านจะเลือกจากคนที่ใช้เงินซื้อเสียง แทนเลือกจากนโยบาย

การซื้อเสียงนั้นยังมีอยู่จริง ข้อนี้เราปฏิเสธไม่ได้ ทว่าการซื้อเสียงนั้นย่อมตามมาด้วยการขายเสียงจริงหรือ ตั้งแต่การเลือกตั้งปี 2544 มาจนถึงปัจจุบัน มีงานวิจัยโดยนักวิชาการทั้งชาวไทยและชาวต่างชาติจำนวนมากที่ระบุว่ามันไม่เป็นเช่นนั้นครับ

งานวิจัยของ อ.ผาสุก พงษ์ไพจิตร ชี้ว่าเงินซื้อเสียงนั้นมีผลต่อการตัดสินใจเลือกในคูหาน้อยมาก คน 95% ตัดสินใจเลือกโดยที่เงินไม่มีผลต่อการตัดสินใจนั้น มีเพียง 5% เท่านั้นที่คิดว่าเงินซื้อเสียงนั้นมีผล นอกจากนี้ผลการสำรวจยังพบว่า ภาคกลางและภาคใต้เป็นพื้นที่ที่การซื้อเสียงมีผลต่อการตัดสินใจมากที่สุด ไม่ใช่ภาคอีสานหรือภาคเหนืออย่างที่ชนชั้นกลางจำนวนหนึ่งคิดแต่อย่างใด

สอดคล้องกับข้อมูลจากงานวิจัยของ อ.ปริญญา เทวานฤมิตรกุล ชี้ว่าการซื้อเสียงไม่ใช่ปัจจัยสำคัญที่สุดในการตัดสินใจของผู้มีสิทธิเลือกตั้งอีกต่อไปแล้ว ข้อมูลจากการสำรวจพบว่า ผู้ใช้สิทธิเลือกตั้ง 46.79% รับเงินจากการซื้อเสียงจริง แต่ไม่ยอมเลือกผู้สมัครรายนั้น 48.62% ตอบว่าแม้ไม่ได้รับเงินก็จะเลือกผู้สมัครรายนั้นอยู่ดี มีเพียง 4.59% เท่านั้นที่ตอบว่าเลือกเพราะได้รับเงิน

ยังมีตัวอย่างงานวิจัยที่ลงพื้นที่สำรวจความคิดเห็นผู้มีสิทธิออกเสียงเลือกตั้งในจังหวัดสกลนครและมหาสารคาม ชี้ว่า คนส่วนใหญ่นั้นพิจารณาเลือกจากพรรคที่ผู้สมัครคนนั้นๆ สังกัด หรือเลือกจากนโยบายของพรรค มากกว่าที่จะถูกโน้มน้าวด้วยอำนาจเงิน

ผู้มีสิทธิเลือกตั้งส่วนใหญ่ไม่ได้เลือกผู้สมัครเพราะเงิน ชาวบ้านส่วนใหญ่รับรู้ว่าการแจกเงินหรือสิ่งของนั้นเป็นสิ่งไม่ดี ทว่าความที่ฐานะและความเป็นอยู่ของชาวบ้านนั้นไม่ได้ร่ำรวยมั่งคั่ง จึงทำให้จำเป็นที่จะต้องรับเงินนั้นมาอย่างไม่มีทางเลือก เงินไม่กี่ร้อยสำหรับคนชั้นล่างนั้นมีค่ามากนะครับ ซึ่งเหล่าคนชั้นกลางผู้มีอันจะกินในเมืองหลวงอาจไม่มีวันเข้าใจ (เช่นเดียวกับที่พวกเขาเข้าใจว่าการซื้อเสียงนั้นเกิดขึ้นในชนบทมากกว่า ทั้งที่ความจริงในกรุงเทพฯ เองก็มีการซื้อเสียงไม่ต่างกัน)

แต่การรับเงินหรือสิ่งของที่แจกให้ก็ไม่ได้หมายความว่าชาวบ้านจะเลือกตามนั้น ยังมีปัจจัยอื่นๆ เช่นว่าผู้สมัครคนนั้นอยู่พรรคไหน เข้าถึงพึ่งพาได้ไหม ให้ความช่วยเหลือในด้านต่างๆ หรือเคยโผล่หน้ามาร่วมกิจกรรมของชุมชนบ้างไหม

ถ้าหากชาวบ้านโง่ ถูกชักจูงง่ายดายด้วยเงินซื้อเสียง ข้อความบนป้ายหลังรถตุ๊กตุ๊กอย่าง รับเงินหมา กาเพื่อไทย คงไม่กลายเป็นคำฮิตติดปากในช่วงการเลือกตั้งปี 2562 หรอกครับ

3.หากให้กระจายอำนาจการปกครอง จัดสรรงบประมาณให้ท้องถิ่น อาจเปิดช่องทางให้นักการเมืองท้องถิ่นทุจริตได้

จากกรณีที่ อบจ.อุดรธานี ทุจริตจัดซื้อผ้าห่มกันหนาวแสนกว่าผืน ด้วยราคาที่แพงเกินกว่าราคาตลาด ไปจนถึงความอัปยศในโครงการจัดซื้อเสาไฟประติมากรรมกินรีต้นละเกือบหนึ่งแสน ของ อบต.ราชาเทวะ ที่ทำให้เสาไฟราคาแพงและหน้าตาแปลกประหลาดในพื้นที่อื่นๆ ถูกตั้งคำถามถึงความโปร่งใสไปด้วย (ข้อเท็จจริงคือเสาไฟให้แสงสว่างนั้นจะมีราคากลางในการจัดซื้ออยู่ แต่หากเสาไฟต้นนั้นมีสัตว์ต่างๆ ติดเข้าไปด้วย ก็จะถูกประเมินเป็นงานศิลปะ ซึ่งตามกฎหมายการจัดซื้อจัดจ้างและการบริหารพัสดุภาครัฐฯ พ.ศ. 2560 นั้นเปิดช่องให้ทำการจัดซื้อได้ในราคาที่สูงกว่าปกติ ทำให้หลายท้องที่นั้นทำตามๆ กันราวกับเป็นแฟชั่น)

สองกรณีนี้ทำให้สังคมเริ่มหันกลับมามององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในแง่ลบอีกครั้ง (หรืออันที่จริง การเมืองท้องถิ่นอาจไม่เคยถูกมองในแง่บวกเลยก็ว่าได้)

การบริหารราชการแผ่นดินนั้นแบ่งออกเป็น 3 ส่วน คือราชการบริหารส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น คำถามสำคัญคือ ในขณะที่เรามีภาพจำว่าท้องถิ่นมักทุจริตคดโกง แล้วส่วนกลางกับส่วนภูมิภาคนั้นไม่โกงหรือ

ข้อมูลความเสียหายที่ประเมินมูลค่าได้ จากการตรวจสอบของ สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) เมื่อปีงบประมาณ 2564 ระบุว่า มูลค่าความเสียหายรวม 4,224.90 ล้านบาทนั้น เกิดจากส่วนกลางมากกว่าท้องถิ่นเสียอีก โดยแบ่งเป็นความเสียหายจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) 715.08 ล้านบาท (จากการตรวจสอบ 7,886 หน่วยรับตรวจ) และความเสียหายจากหน่วยงานราชการส่วนกลางและภูมิภาค 3,510.82 ล้านบาท (จากการตรวจสอบ 1,962 หน่วยรับตรวจ)

นอกจากนี้ การแสดงความเห็นต่อรายงานการเงินอย่างไม่มีเงื่อนไข (การตรวจสอบงบการเงิน) พบว่าอปท. สอบผ่าน 92% (ตรวจจาก 7,849 รายงาน) ในขณะที่ราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาคฯ สอบผ่านเพียง 58.5% (ตรวจรายงานจาก 318 รายงาน)

คำถามก็คือเหตุใดเราจึงมองท้องถิ่นในแง่ลบมากกว่าส่วนกลางและส่วนภูมิภาค ในเมื่อ Corruption Perception Index (CPI) หรือ ดัชนีชี้วัดภาพลักษณ์คอร์รัปชันของประเทศไทยในปีล่าสุดกลับร่วงลงไปอยู่อันดับที่ 110 แล้ว (จากทั้งหมด 180 ประเทศ)

การพบเจอกรณีทุจริตฉ้อฉล แทนที่จะทำให้เราเชื่อมั่นในกระบวนการตรวจสอบมากกว่าเดิม กลับกลายเป็นว่ามันทำให้เราไม่ไว้ใจการเมืองท้องถิ่น เพราะกลัวว่าหากมีการกระจายอำนาจจะเป็นการเปิดช่องทางให้ท้องถิ่นทุจริตมากกว่าเดิม

การทุจริตไม่ใช่เรื่องดี แต่ในขณะเดียวกันก็เป็นการสะท้อนว่ากระบวนการตรวจสอบยังทำงานได้ปกติ โดยเฉพาะการเมืองท้องถิ่นที่อยู่ใกล้ชิดกับภาคประชาชนที่จะคอยสอดส่องตรวจสอบอยู่เสมอ ต่างกับการเมืองระดับชาติที่นับวันกลับสร้างความคลางแคลงใจให้แก่สังคมว่ากลไกการตรวจสอบถ่วงดุลนั้นยังทำงานได้จริงอยู่หรือไม่

4.ทุกวันนี้ก็มีเลือกตั้งท้องถิ่นอยู่แล้ว แต่ก็ไม่เห็นจะมีอะไรพัฒนา

มายาคติอย่างหนึ่งเรื่องการกระจายอำนาจ ก็คือการเข้าใจว่าประเทศไทยเรามีการกระจายอำนาจแล้วนี่แหละครับ

รัฐธรรมนูญปี 2540 ได้บัญญัติเรื่องการกระจายอำนาจในหมวดว่าด้วยการปกครองส่วนท้องถิ่น จนเกิดการกระจายอำนาจให้ท้องถิ่นในปี 2543 เรามีทั้ง อบต. อบจ. เทศบาลนคร เทศบาลเมือง เทศบาลตำบล ทั้งหมด 7,850 แห่ง ที่มีการเลือกตั้งเอาคนในพื้นที่เข้ามาทำงาน แต่สิ่งที่ขาดหายไปคืออำนาจและงบประมาณ

ด้วยความซ้ำซ้อนของอำนาจส่วนกลางและส่วนภูมิภาค กับส่วนท้องถิ่น ทำให้หลายครั้งเกิดปัญหาติดขัดล่าช้าในการทำงาน เช่นกรณีนมโรงเรียนเน่าเสีย แม้จะเป็นหน้าที่ความรับผิดชอบของท้องถิ่น แต่อำนาจในการจัดซื้อนมโรงเรียนกับใครและราคาเท่าไรนั้นเป็นเรื่องของคณะกรรมการส่วนกลางเป็นคนจัดสรร

เช่นเดียวกับงบประมาณอาหารกลางวันของนักเรียน แม้เป็นหน้าที่ความรับผิดชอบของส่วนท้องถิ่นในการทำงาน แต่อำนาจที่จะบอกว่าค่าอาหารกลางวันต่อหัวนักเรียนควรเป็นกี่บาท ท้องถิ่นนั้นไม่มีอำนาจแต่อย่างใด อำนาจการตัดสินใจอยู่ที่ส่วนกลาง (ล่าสุดกระทรวงศึกษาธิการได้เสนอคณะรัฐมนตรี เรื่องการปรับเงินอุดหนุนอาหารกลางวัน จากวันละ 21 บาท เป็น 28 บาท และทางกรมส่งเสริมการปกครองส่วนท้องถิ่นเอง ก็มีหนังสือด่วนที่สุดแจ้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรับทราบถึงข้อเสนอดังกล่าวแล้ว-ย้ำว่าทั้งหมดที่กล่าวมานั้น ยังคงเป็นเพียงข้อเสนอเท่านั้น)

มิติของการกระจายอำนาจมีมากกว่าการเลือกตั้ง เพราะแม้ส่วนท้องถิ่นมีการเลือกตั้ง แต่กลไกการกระจายอำนาจอื่นๆ ยังคงไม่เปลี่ยนไป กรอบกฎหมายในปัจจุบันไม่ได้มอบอิสระในการทำงานให้กับส่วนท้องถิ่น การขาดหายทั้งอำนาจและงบประมาณก็ทำให้นโยบายของผู้สมัครส่วนใหญ่ยังคงมีแต่ถ้อยคำกว้างๆ เดิมๆ เช่น สานงานต่อ ก่องานใหม่ เข้าใจปัญหา พัฒนาพื้นที่ ฯลฯ เพราะอำนาจที่ท้องถิ่นมีนั้นไม่เปิดโอกาสให้ทำอะไรได้มากนัก ไม่ว่าจะเลือกใครเข้ามาทำงานก็แทบไม่มีอะไรแตกต่าง 

กฎหมายให้อำนาจ อบจ. จัดทำระบบขนส่งมวลชนในจังหวัดเองได้ไหม? ให้อำนาจท้องถิ่นแต่ละที่ประสานงานกันเองเพื่อจัดทำโครงการข้ามเมืองได้ไหม ยังไม่ต้องพูดถึงว่ายังมีอีกหลายๆ โครงการที่แม้จะเกิดขึ้นในท้องถิ่น สร้างผลกระทบให้กับผู้คนในท้องถิ่น แต่รัฐบาลเป็นฝ่ายจัดการทุกอย่างเองหมด โดยไม่เปิดโอกาสให้ท้องถิ่นหรือภาคประชาชนมีส่วนร่วมแม้แต่น้อย เช่น โรงไฟฟ้าถ่านหินกระบี่ และนิคมอุตสาหกรรมจะนะ

การกระจายอำนาจที่เราพูดถึง หมายถึงการเอาทั้งอำนาจและงบประมาณไปให้ท้องถิ่นได้เป็นคนบริหารจัดการอย่างแท้จริง โดยยังคงมีการกำกับดูแลจากส่วนกลาง (มิใช่การควบคุม) เพื่อที่ว่าท้องถิ่นจะได้กำหนดอนาคตของตัวเองบ้าง

5.ท้องถิ่นเก็บภาษีได้น้อย จึงไม่ควรให้งบประมาณเยอะ

ท้องถิ่นจัดเก็บภาษีได้น้อยจริงครับ แต่คำถามก็คือกฎหมายให้อำนาจท้องถิ่นในการจัดเก็บภาษีได้อย่างเต็มเม็ดเต็มหน่วยหรือยัง

รายได้ของส่วนท้องถิ่นนั้นมาจาก 3 ทาง หนึ่งคือรายได้ที่จัดเก็บเอง เช่น ภาษีป้าย ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง ค่าธรรมเนียม ค่าใบอนุญาตและค่าปรับต่างๆ สองคือภาษีที่รัฐจัดเก็บและจัดสรรมาให้ และสามคือเงินอุดหนุนจากรัฐบาล จัดสรรมาผ่าน พ.ร.บ.งบประมาณแผ่นดิน

สัดส่วนของรายได้ที่ท้องถิ่นจัดเก็บเองนั้นเป็นเพียง 10% ของรายได้เท่านั้น ในขณะที่เงินภาษีที่รัฐจัดสรรและเงินอุดหนุนจากรัฐนั้นคิดเป็นสัดส่วนถึง 90% พูดง่ายๆ ว่าการที่ท้องถิ่นยังต้องพึ่งพารายได้จากรัฐนั้นเป็นผลมาจากการที่รัฐไม่ได้ออกแบบให้ท้องถิ่นสามารถจัดเก็บภาษีเป็นของตนได้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาและภาษีเงินได้นิติบุคคลซึ่งมีมูลค่าถึง 4 แสนล้านบาทและ 6 แสนล้านบาท ตามลำดับ ซึ่งรัฐยังเป็นคนจัดเก็บเองอยู่ ก่อนจะแบ่งสรรปันส่วนมาให้ท้องถิ่นอีกที

ความเหลื่อมล้ำเกิดขึ้นเมื่อรัฐไม่ได้แบ่งเงินให้แต่ละท้องที่อย่างเท่าๆ กัน แต่อิงจากความต้องการด้านรายจ่าย และความสามารถในการจัดเก็บรายได้ ทั้งที่ความจริง หากเป็นพื้นที่ชนบทอันห่างไกลหรือทุรกันดารก็ย่อมเสียเปรียบใน 2 ปัจจัยนี้อย่างช่วยไม่ได้

ปี 2565 ในขณะที่เทศบาลนครนนทบุรีได้เงินอุดหนุนจากรัฐบาล 699 ล้านบาท ห่างออกไปไม่ไกลนัก เทศบาลพระนครศรีอยุธยากลับได้เงินอุดหนุนเพียง 336 ล้านบาทเท่านั้น ซึ่งเป็นตัวเลขที่น้อยกว่ากันหนึ่งเท่าตัว ยังไม่ต้องพูดถึงอำเภออื่นๆ ในจังหวัดอยุธยาที่ได้น้อยกว่านั้นอีกหลายเท่า เทศบาลเมืองผักไห่ได้เงินอุดหนุน 40 ล้านบาท เทศบาลเมืองบ้านกรดได้เงินอุดหนุน 17 ล้านบาท นอกจากนั้น แม้จะให้เงินอุดหนุน แต่เงินดังกล่าวกลับถูกกำหนดไว้หมดแล้วว่าให้ท้องถิ่นนำไปใช้ทำอะไร ในชื่อเรียกเต็มๆ ว่าเงินอุดหนุนที่รัฐบาลให้โดยระบุวัตถุประสงค์

เท่านั้นไม่พอ ในช่วงวิกฤตโควิดระบาด รัฐยังไปลดค่าธรรมเนียมจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมสำหรับที่อยู่อาศัย ซึ่งเป็นอีกหนึ่งรายได้ของท้องถิ่น จากปกติร้อยละ 2 เหลือเพียงร้อยละ 0.01 ทำให้รายได้ที่ท้องถิ่นจัดเก็บเองนั้นน้อยลงไปอีก

เราจะคาดหวังให้ท้องถิ่นมีเงินเยอะได้อย่างไร ในเมื่อเรายังไม่เปิดโอกาสให้ท้องถิ่นมีอำนาจในการจัดเก็บภาษีเอง

6.ท้องถิ่นยังไม่พร้อม ท้องถิ่นยังไม่มีศักยภาพพอ

กรณีศึกษาที่น่าสนใจคือการระบาดของโรคพิษสุนัขบ้าในประเทศไทยในช่วงปี 2561 โดยตรวจพบไวรัสโรคพิษสุนัขบ้าในสัตว์ 341 ตัว จาก 40 จังหวัดทั่วประเทศ มีรายงานตัวเลขผู้ป่วยถึง 345 คน ปีนั้นกรมปศุสัตว์กล่าวโทษเจ้าของสัตว์เลี้ยงว่าไม่นำสัตว์ไปฉีดวัคซีน ทว่าความจริงแล้ว สาเหตุการระบาดเริ่มมาจากการที่เทศบาลหลายๆ แห่ง ที่เคยทำหน้าที่ฉีดวัคซีนป้องกันโรคพิษสุนัขบ้าให้แก่ชุมชน ได้หยุดปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวลงชั่วคราว

สาเหตุก็เพราะในปี 2557 สตง. ได้ทำการทักท้วงว่า อปท. ไม่มีอำนาจหน้าที่ในการฉีดวัคซีน ด้วยเพราะ พรบ.โรคพิษสุนัขบ้า พ.ศ. 2535 ระบุไว้ว่าการฉีดวัคซีนเป็นหน้าที่ของกรมปศุสัตว์ เทศบาลตำบลสุรนารีถูกเรียกให้คืนเงินวัคซีนและสอบวินัยย้อนหลัง จากนั้นก็ออกหนังสือเวียนแจ้งเตือนไปยังเทศบาลทั่วประเทศ ทำให้เทศบาลอื่นๆ ยกเลิกฉีดวัคซีนทันที เพราะเกรงว่าหากยังคงดำเนินการ จะถูก สตง. ตรวจสอบการใช้เงินงบประมาณแผ่นดินผิดประเภท

เมื่อ อปท. ไม่ได้ดำเนินการในเรื่องนี้ กรมปศุสัตว์เองก็ไม่สามารถให้บริการฉีดวัคซีนได้อย่างทั่วถึง เนื่องจากมีงบประมาณจำกัด มีเจ้าหน้าที่ดูแลไม่ครอบคลุมทั่วประเทศ สัตว์จรจัดหลายตัวไม่ได้ฉีดวัคซีน ส่งผลให้เกิดโรคพิษสุนัขบ้าตามมา จนในเวลาต่อมารัฐบาลต้องจัดสรรงบไปให้ท้องถิ่นฉีดวัคซีนเองเหมือนเดิม

อีกกรณีก็คือการที่ สตง. ทักท้วง อบจ.สมุทรสาคร เรื่องการจัดโครงการติวเข้มกวดวิชาเพื่อสอบเข้ามหาวิทยาลัย ให้แก่นักเรียนในพื้นที่ว่าเป็นการใช้เงินผิดประเภท ด้วยเพราะกฎหมายไม่ได้เขียนระบุไว้ว่า อปท. มีอำนาจในการดำเนินการโครงการดังกล่าวได้

เรื่องนี้มีความซับซ้อนตรงที่ ถึงแม้ว่า พ.ร.บ.องค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 จะให้กิจการการศึกษาเป็นกิจการที่ อปท. มีอำนาจดำเนินการได้ แต่นิยามคำว่า การศึกษา ตามพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542 ไม่ได้ได้บัญญัติถึงการสอนเสริมหรือการติวกวดวิชาแต่อย่างใด จึงทำให้โครงการนี้อยู่นอกเหนืออำนาจของ อปท.

โดยส่วนตัวผมไม่เห็นด้วยกับการกวดวิชานะครับ ด้วยเพราะเห็นว่าเป็นหนึ่งในปัญหาที่เกิดขึ้นจากการที่รัฐบาลไม่สามารถมอบโอกาสทางการศึกษาขั้นพื้นฐานให้กับประชาชนได้อย่างทั่วถึง อีกทั้งยังมีมิติของความเหลื่อมล้ำเช่นว่าต่อให้จัดโครงการกวดวิชาแต่ก็ไม่ใช่ว่าครอบครัวของนักเรียนทุกคนจะสามารถส่งเสียให้เรียนได้อยู่ดี ทว่าหากการดำเนินการของส่วนท้องถิ่นนั้นเป็นไปเพื่อประโยชน์ของคนในพื้นที่จริงๆ แม้จะอยู่นอกเหนือระเบียบ แต่เราสามารถเรียกมันว่าการทุจริตได้จริงๆ หรือ

กฎหมายหลักว่าด้วยการกระจายอำนาจ ประกอบไปด้วย หนึ่ง พ.ร.บ.กำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจ ปี 2542 สอง พ.ร.บ.องค์การบริหารส่วนจังหวัด ปี 2540 กับ พ.ร.บ. สภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล ฉบับที่ 7 ปี 2562 และสาม กฎหมายเฉพาะเกี่ยวกับการอำนวยความสะดวกในการอนุญาต (กฎหมายเฉพาะประเด็นที่ให้อำนาจ)

ปัจจุบันเราใช้กฎหมาย 3 ตัวนี้ในการกำกับดูแลการทำงานของท้องถิ่น ทว่าการกำกับดูแลนั้นกลับกลายเป็นดาบสองคม เมื่อเราตีความกฎหมายไปในทางที่ว่าท้องถิ่นมีอำนาจตามที่กฎหมายระบุไว้เท่านั้น ถ้ากฎหมายไม่ได้ระบุเอาไว้ ก็ไม่มีอำนาจ นั่นทำให้เมื่อท้องถิ่นคิดจะทำโครงการอะไรก็ต้องไปเปิดข้อกฎหมายก่อน ว่ากฎหมายกำหนดขอบเขตให้ทำอะไรได้มากน้อยแค่ไหน อย่างไร

ถ้าหากท้องถิ่นอนุมัติงบประมาณหลาย 10 ล้าน ว่าจ้างโรงเรียนกวดวิชาให้เข้ามาติวเด็กในพื้นที่ หรือถ้าหากท้องถิ่นจัดซื้อวัคซีนพิษสุนัขบ้าด้วยราคาที่สูงเกินจริง ความหมายของการทุจริตคือประมาณนี้ไม่ใช่หรือครับ แต่หลายสิ่งที่เกิดขึ้น ปัจจุบันท้องถิ่นกำลังทำผิดระเบียบจริงๆ หรือความล้าสมัยของกฎหมายทำให้ปรับตัวไม่ทันความเปลี่ยนแปลง จนตามไม่ทันการทำงานของท้องถิ่นกันแน่

กรณีการแพร่ระบาดของโควิด 19 ก็เป็นอีกเรื่องที่เห็นชัดเจนว่าการรวมศูนย์อำนาจไปไว้ที่ส่วนกลางนั้นทำให้เกิดปัญหา ด้วยเพราะมันเป็นเรื่องที่ไม่เคยเกิดขึ้นมาก่อน ไม่มีระบุไว้ใน พ.ร.บ. ว่าท้องถิ่นมีอำนาจในการทำอะไรกับเรื่องนี้ได้บ้าง ทำให้ท้องถิ่นได้แต่รอนโยบายจากส่วนกลางเพียงเท่านั้น เมื่อส่วนกลางทำงานล่าช้า ท้องถิ่นก็ช้าตามไปด้วย

เปรียบเทียบกับการกระจายอำนาจของญี่ปุ่น มีเพียง 4 เรื่องเท่านั้นส่วนท้องถิ่นไม่มีอำนาจในการบริหารจัดการ คือการทหาร การต่างประเทศ ระบบเงินตรา และศาล อื่นใดนอกเหนือจากนั้น ท้องถิ่นมีอำนาจในการดำเนินการทุกอย่าง (นอกจากนั้น แม้จะผ่านมาหลายปีแล้ว ญี่ปุ่นก็ยังไม่มีการแบ่งแยกดินแดนเกิดขึ้นนะครับ เผื่อมีคนสงสัย)

ท้องถิ่นไม่ใช่ไม่พร้อมหรือไม่มีศักยภาพหรอกครับ แต่เรายังไม่ได้เปิดโอกาสต่างหาก ศักยภาพไม่ใช่เรื่องที่เกิดขึ้นเองได้ โดยที่เรายังตามควบคุมบงการอยู่เช่นนี้

7.หากมีการกระจายอำนาจ แล้วจะไว้ใจได้อย่างไรว่าจะได้คนดีเข้ามาทำงาน

ประยุทธ์ จันทร์โอชา นี่เรียกว่าคนดีได้ไหมครับ สำหรับคนกลุ่มหนึ่งอาจจะดี แต่คนอีกกลุ่มอาจจะไม่ใช่

ทักษิณ ชินวัตร นี่คนดีรึเปล่าครับ ทุจริต โกงชาติบ้านเมืองขนาดนี้ มันจะเป็นคนดีได้อย่างไร หากคำตอบของคุณเป็นแบบนี้ ลองไปถามอีกฝั่งหนึ่งดูสิครับ เขาอาจตอบว่าไม่ใช่

เถียงกันให้ตายก็ไม่จบ เพราะความดีอาจไม่ใช่คำตอบที่เราตามหา เราจะไว้ใจคนคนหนึ่งได้หรือว่าเขาเป็นคนดีจริง แล้วความดีมันคืออะไรกันแน่ โจรก่อเหตุปล้นร้านทอง แต่มีรอยสักเทิดทูนสถาบัน เราจะเรียกเขาว่าคนดีหรือคนเลว แล้วกับแท็กซี่ที่มอบเงินหลักแสนคืนให้กับผู้โดยสาร แต่ตกเย็นวิพากษ์สถาบันในวงเพื่อนฝูงอย่างถึงพริกถึงขิง เราจะนับเขาให้เป็นเฉดสีใด

ไม่ว่าการเลือกตั้งครั้งใดหรือระดับไหนก็ไว้ใจไม่ได้หรอกครับว่าเราจะได้คนดีไหม ต่อให้ภาพลักษณ์ดูเป็นคนดี ต่อให้เขาโฆษณาตนเองว่าเป็นคนดี แต่นักการเมืองก็เหมือนกับทุกอาชีพคือมีทั้งคนดีคนเลว เราถึงต้องมีระบบที่คอยตรวจสอบ การที่เราจับทุจริตได้ก็เพราะนักการเมืองนั้นสามารถตรวจสอบได้ต่างหาก

เหล่าทหารที่อ้างตัวว่าเป็นคนดีเข้ามาดูแลความสงบเรียบร้อยของชาติบ้านเมือง เปิดเผยบัญชีทรัพย์สินกันหรือยังครับ เรามีกลไกที่สามารถเข้าไปตรวจสอบอะไรได้บ้างไหม

สังคมของเราเรียกร้องหากันแต่ความดี ครูก็อยากได้ครูที่เป็นคนดี ทนายความหรือผู้พิพากษาก็อยากได้ที่เป็นคนดี นักการเมืองก็อยากได้ที่เป็นคนดี คนดีที่ทำงานไม่เป็นจะมีประโยชน์อะไรหรือครับ เมื่อเราว่าจ้างใครสักคนมาทำงานให้ สิ่งที่เราคาดหวังก็คือผลลัพธ์ของตัวงาน และการทำงานที่มีกลไกการตรวจสอบถ่วงดุล

การตรวจสอบถ่วงดุลการทำงานในระดับการเมืองท้องถิ่นนั้นเกิดขึ้นง่ายกว่าการเมืองระดับชาติ เรื่องร้องเรียนทุจริตปรากฎให้เห็นบ่อยครั้งก็เพราะการทำงาน (หรือไม่ทำงาน) ของนายก อบจ. อยู่ในสายตาของชาวบ้านตลอด ยิ่งถ้าหากการเลือกตั้งผู้ว่าฯ ทั่วประเทศเกิดขึ้นได้จริง หรือมีการแก้กฎหมายให้ทั้งอำนาจและงบประมาณไปอยู่ที่ส่วนท้องถิ่นมากขึ้นก็จะยิ่งเกิดการแข่งขันและพัฒนามากกว่าเดิม

หากมีการกระจายอำนาจ แล้วจะไว้ใจได้อย่างไรว่าจะได้คนดีเข้ามาทำงาน

คำถามก็คือทุกวันนี้ แม้ยังไม่มีการกระจายอำนาจ แต่เราสามารถไว้ใจคนที่กำลังทำงานให้เราได้จริงๆ หรือครับ

อ้างอิง

-สเตตัสของ ม.ล. จุลเจิม ยุคล, วรงค์ เดชกิจวิกรม และ ดร.ศุภณัฐ อภิญญาณ https://www.facebook.com/chulcherm.yugala/posts/pfbid02KtkGQP4HBhjFxDTPgL5orGUQUPdfxGTfW216hcjy7dmPMUGZaP3Ae678xySXFCNbl

https://www.facebook.com/therealwarong/posts/pfbid02CcefJJeSsw5p9CyKa95J1DADtGCBVgMsXV4i21hLUsxEhTbUb8buo1pD8tgNDkHwl

https://www.facebook.com/suphanat.aphinyan/posts/pfbid0hgrZGierLQnchijUEwAxHSTe2mFNviZwesS6eZ6DLWRzNZHmxpdYfRcvmmoEV11Vl

-ประวัติความเป็นมาของผู้ว่าราชการจังหวัด

ผู้ว่าฯ มีไว้ทำไม: ได้ดีก็จากไป ใกล้เกษียณก็เวียนมา

ผู้ว่าฯคือใคร? : ประวัติศาสตร์ผู้ว่าราชการไทย เมื่อกลไกส่วนภูมิภาคเป็นเครื่องมือของรัฐราชการ

-มายาคติเรื่องการซื้อเสียง

https://www.voicetv.co.th/read/95610

https://www.voicetv.co.th/read/94003

https://www.bbc.com/thai/thailand-47520169

https://prachatai.com/journal/2012/08/42190

-ตัวอย่างงานวิจัยเกี่ยวกับการซื้อเสียง

https://doi.nrct.go.th/ListDoi/Download/98969/7f449422cb631b719303ae4a3446998c?Resolve_DOI=10.14456/humsu.2014.78

https://www.tci-thaijo.org/index.php/snru_journal/article/viewFile/10195/9206

-ข่าวโครงการจัดซื้อเสาไฟประติมากรรมกินรี

https://www.pptvhd36.com/news/%E0%B8%AA%E0%B8%B1%E0%B8%87%E0%B8%84%E0%B8%A1/163506

-ข่าว อบจ.อุดรธานี จัดซื้อเสื้อกันหนาวสูงกว่าราคาตลาด

https://isranews.org/content-page/item/60378-news_60378.html

https://www.facebook.com/themomentumco/photos/a.1636533129971718/2723334791291541/?paipv=0&eav=Afav8h1IJF8x3bkpzN4p7L2mtYJLXyhZ6sW3YE8MQNQxyT0-tRu_bFusEiTFdt4JhkI&_rdr

-Corruption Perception Index(CPI) หรือ ดัชนีชี้วัดภาพลักษณ์คอร์รัปชันปี 2564

ดัชนีชี้วัดภาพลักษณ์คอร์รัปชันปี 2564 ต้านทุจริตโลกย่ำอยู่กับที่ ไทยร่วงไปที่อันดับ 110

-ข้อมูลเรื่องการจัดซื้อนมโรงเรียน

http://biotech.dld.go.th/webnew/images/School-Milk/2564/06052564.pdf

-ข้อเสนอเรื่องเพิ่มงบอาหารกลางวันนักเรียนต่อหัว จาก 21 เป็น 28 บาท

-ความรู้เรื่องการจัดเก็บภาษีอากรของท้องถิ่น

https://www.rd.go.th/publish/fileadmin/user_upload/morkor/km/guidebook/Local_Administrator.pdf

file:///C:/Users/User/Downloads/kpi_journal,+15-1-6.pdf

https://drive.google.com/file/d/1leCWLCIaKMskz5QMfDIk78xtb5a-JZ3t/view

-รายได้เทศบาลนนทบุรี และพระนครศรีอยุธยา

https://nakornnont.go.th/strategy/detail/100/data.html

http://www.dla.go.th/upload/document/type2/2022/1/26754_1_1642142435432.pdf?time=1642147063587

-ข้อมูลเรื่องการระบาดของโรคพิษสุนัขบ้าในปี 2561

shorturl.at/apwA0

https://d.dailynews.co.th/regional/393237/?fbclid=IwAR2wl6WFRGiewjL6FTDtlgeaQ_YMa2Xs_9QyaKRvW3RHzf33Xn_M0H_nbzo

-ข่าวเรื่อง สตง. ทักท้วง อบจ.สมุทรสาคร เรื่องจัดโครงการติวเข้มกวดวิชา

https://mgronline.com/politics/detail/9590000083024

https://mgronline.com/daily/detail/9590000085852

-อื่นๆ

https://he02.tci-thaijo.org/index.php/reg45/article/view/123248/93701

https://dld.go.th/th/index.php/th/service-people/infographic-menu/15184-info-25610215-2

https://dld.go.th/th/index.php/en/newsflash/banner-news/341-news/news-hotissue/19181-head-25620428-1

“รัฐต้องปล่อยให้ท้องถิ่นเป็นผู้เล่นอย่างแท้จริง” ก้าวต่อไปของเลือกตั้งท้องถิ่นและการกระจายอำนาจ กับ วีระศักดิ์ เครือเทพ

รศ.ดร.วีระศักดิ์ เครือเทพ: เลือกตั้ง อบต. ครั้งแรกในรอบ 8 ปี สะท้อนอะไรต่อการพัฒนาเมือง

ลดภาษีท้องถิ่น เครื่องมือหาซีนของรัฐบาล (คืนอำนาจท้องถิ่น ตอนที่ 2)

-ข้อมูลความเสียหายที่ประเมินมูลค่าได้จากการตรวจสอบของ สตง. มาจาก โครงการพัฒนาระบบบริการจัดเก็บรายได้ท้องถิ่น (ระยะที่ 2) จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย