โลกสากลในยุคหลังเหตุการณ์ 911 ขอบฟ้าความรู้การเมืองการปกครองมีรูปร่างหน้าตาที่เปลี่ยนแปลงไปจากทศวรรษ 1990 ที่ระบอบการปกครองแบบคอมมิวนิสต์ในหลายประเทศล่มสลาย นักวิเคราะห์บางคนมองว่าโลกจะเปลี่ยนไปสู่ระบอบเสรีประชาธิปไตยมากยิ่งขึ้นกว่ายุคสมัยใด
ข้อเท็จจริงที่เกิดขึ้นหลังจากนั้น 2 ทศวรรษ ยืนยันให้เห็นว่าสมมติฐานดังกล่าวไม่ถูกต้องนัก โลกเดินมาสู่การปะทะกันของอุดมการณ์ใหม่ ขณะที่หลายประเทศยังคงเผชิญกับปัญหาของการต่อต้านประชาธิปไตย โดยเฉพาะอย่างยิ่งประเทศไทย ซึ่งเกิดการรัฐประหารถึง 13 ครั้ง นับตั้งแต่การเปลี่ยนแปลงการปกครอง 2475 เป็นต้นมา โดยเฉพาะอย่างยิ่งรัฐประหาร 2 ครั้งหลัง เกิดขึ้นในเวลาที่ห่างกันเพียง 7 ปี (ปี 2549 และ ปี 2557)
แบบแผนของรัฐประหารรุ่นพี่
ภาพจำของการรัฐประหาร ซึ่งถือกันว่าเป็นแม่แบบให้แก่การรัฐประหารของไทย เกิดขึ้น ในวันที่ 8 พฤศจิกายน 2490 เมื่อนายทหารนอกราชการนำโดย พลโทผิน ชุณหะวัณ ทำการยึดอำนาจรัฐบาล พลเรือตรีถวัลย์ ธำรงนาวาสวัสดิ์ รัฐบาลของกลุ่ม ปรีดี พนมยงค์ และขบวนการเสรีไทย ซึ่งขึ้นมามีบทบาทนำหลังสงครามโลกครั้งที่ 2
การรัฐประหารครั้งนั้นถือเป็นแม่แบบทั้งในเชิงวิธีการ นั่นคือการพยายามคุมตัวผู้นำของรัฐบาลและประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ที่ยกเลิกคุณค่าประชาธิปไตยของรัฐธรรมนูญ 2489 ที่ถูกฉีกไป
และในเชิงเนื้อหา จุดประสงค์หลักของการรัฐประหารครั้งนั้น เป็นการอาศัยข้ออ้างในเรื่อง ความวุ่นวายของระบบรัฐสภา ความล้มเหลวของการบริหาราชการแผ่นดิน และที่สำคัญคือข้ออ้างเรื่องภัยคอมมิวนิสต์และคุกคามสถาบันกษัตริย์ เป็นเหตุผลหลักในการยึดอำนาจ
หลังจากการก่อการสำเร็จ คณะรัฐประหารที่ยึดอำนาจไม่นาน ก็เชิญ จอมพล ป.พิบูลสงคราม อดีตนายกรัฐมนตรีสายคณะราษฎร ซึ่งสูญเสียฐานะนำไปหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 กลับมายึดกุมตำแหน่งนายรัฐมนตรีอีกครั้ง แต่ครั้งหลังนี้ประเทศได้เปลี่ยนไปสู่ระบอบอำนาจนิยมอย่างที่ไม่เคยเป็นมาก่อน
เราอาจยอมรับได้ว่า การรัฐประหารเมื่อปี 2490 ได้ยกระดับความรุนแรงมากยิ่งขึ้น ในทศวรรษที่ 2500 นับตั้งแต่ จอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ มาสู่อำนาจ จอมพลถนอม กิตติขจร รัฐธรรมนูญและกฎหมายที่เคยเป็นหลักชัยเชิดชูระบอบใหม่ภายใต้รัฐบาลคณะราษฎร กลายร่างมาเป็นเพียงเครื่องมือในการควบคุมอำนาจของระบอบเผด็จการทหารในทศวรรษ 2510 มีการใช้อำนาจทั้งในบริหาร นิติบัญญัติ และตุลาการ ปราบปรามประชาชน ผ่านบุคคลหรือคณะบุคคลโดยคณะรัฐประหาร
อย่างไรก็ตาม เมื่อสังคมไทยเดินหน้ามาจนถึงจุดที่ระบบประชาธิปไตยที่มีการเลือกตั้งสามารถตั้งมั่นได้มั่นคงยิ่งขึ้น การรัฐประหารในยุคหลังถูกทำให้ใบหน้าซับซ้อนยิ่งขึ้น มีการตรากฎหมายนิรโทษกรรม การวางกลไกปฏิปักษ์ประชาธิปไตยไว้ในกฎหมายมากขึ้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งในการรัฐประหาร 2549 คณะมนตรีความมั่นคงแห่งชาติ (คมช.) ได้เขียนกฎหมายนิรโทษกรรมย้อนหลังให้แก่ตนเองไว้ในรัฐธรรมนูญ
นี่คืออีกระดับของการเสริมทักษะการรัฐประหารในยุคหลัง ซึ่งกลายเป็นแม่แบบให้แก่ คณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ในการยึดอำนาจในปี 2557 เพราะเหล่าเจ้าหน้าที่คณะรัฐประหารในยุคหลังสามารถถ่ายโอนอำนาจของตนเองไปสู่ องค์กรต่างๆ ผ่านรัฐธรรมนูญ อาทิ คณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติ องค์กรอิสระ สมาชิกวุฒิสภา คณะปฏิรูปการเมือง ฯลฯ สุดแล้วแต่จะตั้งชื่อ แต่บุคคลเหล่านี้ล้วนเป็นว่านเครือทางอำนาจที่มีต้นทางมาจากคณะรัฐประหาร คสช. ทั้งสิ้น
รัฐประหารเชิงสัญญาก้าวหน้าหรือถอยหลัง?
บทเรียนอะไร ที่ให้ความรู้แก่เราจากการรัฐประหาร 13 ครั้ง และมีแบบแผนอะไรที่เปลี่ยนไปจากการยึดอำนาจเมื่อ 75 ปี บ้าง
เพื่อจะตอบคำถามนี้ เราไม่อาจแยกแนวโน้มของระบอบเผด็จการเมื่อเปรียบเทียบกับเผด็จการในโลกสากลในยุคร่วมสมัย นั่นคือ การรัฐประหารยุคหลังเปลี่ยนระบอบอำนาจนิยมเบ็ดเสร็จไปสู่ระบอบผสม (Hybrid regime) โดยมีลักษณะสำคัญที่ต่างออกไปจาก 7-8 ทศวรรษก่อน นั่นคือ การสร้างองค์กรที่มีรูปแบบเป็นประชาธิปไตย หากแต่เนื้อหากลับมีลักษณะอำนาจนิยม เช่น การอนุญาตให้มีการเลือกตั้ง การมีองค์กรอิสระ การประกันสิทธิและเสรีภาพในบางระดับแก่พลเมือง ทว่า องค์กรที่ควรจะประกันสิทธิเสรีภาพของประชาชน กลับกลายเป็นเพียงส่วนต่อขยายของระบอบอำนาจนิยมเท่านั้น มิได้พิทักษ์สิทธิและเสรีภาพตามที่เอ่ยอ้าง
เราคงไม่ต้องกล่าวซ้ำ ถึงวิธีการครองอำนาจมากมายที่เกิดขึ้นนับตั้งแต่รัฐประหาร 2549 เช่น การยุบพรรคการเมืองที่มาจากการเลือกตั้ง การยุติการเลือกตั้ง การปราบปรามประชาชน การแช่แข็งกระบวนการกระจายอำนาจ เหล่านี้ คือรูปแบบหนึ่งของการครองอำนาจในระบอบผสม ซึ่งผู้นำพาการถอยหลังระบอบประชาธิปไตยครั้งนี้ ไม่ใช่นายทหารที่ติดเหรียญตราล้นเครื่องแบบอย่างน่าขัน หากแต่กลายมาเป็นผู้นำที่มาจากการเลือกตั้ง ทั้งในแบบรีแบรนด์ตนเองของนายพล หรือจะเป็นเหล่านักการเมืองผู้ยึดเอานั่งร้านของคณะรัฐประหารเป็นสรณะมากกว่าเสียงของประชาชน
กล่าวให้ชัดกว่านั้น ทิศทางของโลกเดินมาสู่ระบอบอัตาธิปไตยแบบใหม่ การที่ประชาชนชุบชูพรรคการเมืองที่เดินตามอุดมการณ์ประชาธิปไตย กลายเป็นราคาที่ต้องจ่ายสูงลิ่ว มีนักการเมืองฝ่ายประชาธิปไตยจำนวนมากถูกกีดกันออกจากการแข่งขันที่เสรีและเป็นธรรม สิ่งนี้เกิดขึ้นหลายแห่ง โดยเฉพาะในกลุ่มประเทศที่มีการรัฐประหารยึดอำนาจอยู่บ่อยครั้ง เช่น บูกินาฟาโซ ปากีสถาน ไทย กัมพูชา เป็นต้น
อีกหนึ่งลักษณะที่สำคัญของการรัฐประหารในยุคหลัง มีนักวิชาการบางคนเรียกว่า การรัฐประหารเชิงสัญญา (Promissory coups)
ในงานเรื่อง On Democratic Backsliding เขียนโดย Nancy Bermeo ตีพิมพ์ในวารสาร Journal of Democracy เมื่อปี 2016 เธอพบว่า สภาวะถดถอยของระบอบประชาธิปไตยทั่วโลก คือการที่สถาบันทางการเมืองของระบอบประชาธิปไตยถูกทำให้อ่อนแอลง แนวโน้มเช่นนี้ก่อตัวขึ้นตั้งแต่สงครามเย็นสิ้นสุดลง แต่คนมักจะไม่ค่อยสังเกตเห็นว่าการก่อตัวของหน่ออ่อนอนุรักษนิยมยังอยู่ แล้วบั่นทอนอุดมคติของประชาธิปไตยในเวลาเดียวกัน และยังเด่นชัดหลังจากกำแพงเบอร์ลินพังลง 2 ทศวรรษ ซึ่งเรียกว่า รัฐประหารเชิงสัญญา โดยรูปแบบนี้มีสัดส่วนที่เพิ่มจาก 35 % ก่อนปี 1990 สูงขึ้นเป็น 85 % ในเวลาต่อมา
รัฐประหารเชิงสัญญา กระทำผ่านการใช้เล่ห์ลวงผ่านสถาบันที่ดูเหมือนเป็นประชาธิปไตย เช่น การใช้องค์กรอิสระยุบพรรคการเมืองฝ่ายตรงข้าม การใช้ข้ออ้างในการทุจริตเพื่อโค่นล้มรัฐบาล การจัดการเลือกตั้งที่สกปรก ฯลฯ สิ่งที่น่ากังวลสำหรับเธอ คือ สิ่งที่ทำให้ประชาธิปไตยถดถอยถูกทำให้ถูกกฎหมาย กระนั้นก็ตาม ลักษณะสำคัญของการรัฐประหารเชิงสัญญาประการหนึ่งคือ เหล่านายพลผู้ยึดอำนาจ จำเป็นต้องสัญญาว่าจะรีบคืนอำนาจให้แก่ประชาชนตนเอง ถึงตรงนี้เธอมองว่าด้านหนึ่งมันสะท้อนความลงหลักปักฐานบางอย่างของประชาธิปไตย
ในความหมายนี้คือ เราจะไม่เห็นการครองอำนาจยาวนานในลักษณะคณะบุคคลยาวนานเป็นศตวรรษ แบบทศวรรษ 2490 และ 2500 แต่เจ้าหน้าที่คณะรัฐประหาร เลี่ยงไม่ได้ที่จะต้องสัญญาต่อประชาชนว่า พวกเขาจะเข้ามาเปลี่ยนผ่านอำนาจในระยะเวลาใดเวลาหนึ่ง ที่มีกรอบชัดเจนเท่านั้น และจะคืนอำนาจให้แก่ประชาชนเมื่อเวลานั้นมาถึง ตัวอย่างเช่น รัฐประหารในไทยเมื่อ 2549 รัฐบาลที่มาจากการแต่งตั้งของคณะรัฐประหาร คมช. ต้องจัดการเลือกตั้งภายใน 1 ปี แม้ว่าผลลัพธ์ที่ตามมาจะผิดคาดจากที่เหล่าพันธมิตรผู้ยึดอำนาจคาดหวัง
ในช่วงเวลาที่ยาวนานกว่านั้น ในปี 2557 คณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ใช้เวลากว่า 5 ปี กว่าจะปล่อยให้มีการเลือกตั้งที่พวกเขาควบคุมได้เกิดขึ้น หลังจากที่ผ่านร่างกฎหมายสำคัญตั้งแต่ การปกครองส่วนท้องถิ่นไปจนถึงรัฐธรรมนูญฉบับ 2560 ซึ่งเปลี่ยนเนื้อหาของรัฐธรรมนูญที่ควรจะเป็นไปอย่างสิ้นเชิง
กรณีหลัง เราอาจคิดถึงคณะรัฐประหารในวันที่ 1 กุมภาพันธ์ 2564 ในพม่า เมื่อ นายพลมินห์ อ่อง ลาย ยึดอำนาจจากรัฐบาลพรรค NLD ที่ชนะการเลือกตั้งในปี 2015 เป็นส่วนหนึ่งของรัฐบาลเชิงสัญญาได้ด้วย นั่นคือ การให้คำสัญญาแก่ประชาชนว่าจะเปลี่ยนผ่านอำนาจอย่างสงบให้ได้ แต่คำสัญญาที่สวยงามนั้นถูกเอ่ยขึ้นในภาวะสงครามกลางเมืองที่กำลังคุกรุ่นตั้งแต่ชายแดนไทย-พม่า ไปจนถึงเมืองใหญ่ๆ ของประเทศ
แน่นอนว่า ในงานเขียนของ Nancy Bermeo อาจสะท้อนให้เห็นด้านบวกที่คณะรัฐประหารในยุคหลัง มียางอายมากขึ้น แต่เราจะมั่นใจได้อย่างไร โดยเฉพาะอย่างยิ่งในกรณีของประเทศไทย คำถามต่อนายพลผู้คุมกำลังรบจากผู้สื่อข่าวแทบทุกครั้ง ว่า “จะมีการรัฐประหารหรือไม่” นับเป็นข้อบ่งชี้ถึงความไร้เสถียรภาพของประชาธิปไตยใช่หรือไม่
อะไรทำให้องค์กร หรือสถาบันของคณะรัฐประหาร ถูกใช้เป็นเครื่องมือในการปกครอง จึงอาจจะไม่ถูกโปรโมตให้ใช้ต่อไป ทำไมในสังคมไทยที่ผ่านการรัฐประหาร 2490 มากกว่า 75 ปี จึงยังต้องมานั่งวิตกกับการรัฐประหารในรูปแบบเดิมอยู่ เป็นไปได้หรือไม่ว่าระบอบลูกผสมเอง ก็กำลังเผชิญปัญหาเองอยู่เช่นกัน นั่นคือไม่สามารถผสานเจตจำนงเหล่าชนชั้นนำผู้ลงขันยึดอำนาจและฉาบลวงสภาวะปกติให้แก่ประชาชนหลงเชื่อได้
มันจึงยังหลงเหลือคำถามอยู่ว่า เหล่าผู้กุมอำนาจส่อเค้าตั้งลำจะโค่นอำนาจด้วยวิถีทางแบบ 75 ปีที่ผ่านมา
