แบบอย่างการกระจายอำนาจและการปกครองส่วนท้องถิ่นของญี่ปุ่น

การกระจายอำนาจของญี่ปุ่นเริ่มต้นขึ้นเมื่อปี ค.ศ. 1995 จากเหตุผลความไม่มีอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่ต้องปฏิบัติงานตามคำสั่งรัฐบาลกลางที่ไม่เข้าใจบริบทและความต้องการที่แท้จริงของท้องถิ่น ดังนั้น จุดมุ่งหมายสาคัญของการกระจายอำนาจในปี ค.ศ. 1995 ก็คือ ความพยายามที่จะทำให้ท้องถิ่นมีความเป็นอิสระอย่างแท้จริงในการแก้ไขปัญหาของตนเองอย่างตรงจุด

โดยมีการจัดตั้งคณะกรรมการส่งเสริมการกระจายอำนาจ (Decentralization Promotion Committee) ภายใต้กฎหมายการส่งเสริมการกระจายอำนาจ (Decentralization Promotion Law) ประธานกรรมการมาจากนักบริหารภาคเอกชนที่มีชื่อเสียง ซึ่งข้อเสนอจากคณะกรรมการได้นำไปสู่การประกาศใช้กฎหมายกระจายอำนาจในปี ค.ศ. 1999 และให้มีผลบังคับใช้ในปี ค.ศ. 2000

ผลพวงจากการกระจายอำนาจ 1995 ของญี่ปุ่น ทำให้เกิดยุคใหม่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีความเป็นอิสระอย่างแท้จริง

เบื้องหลังสำคัญก็คือ การแก้ไขกฎหมายที่เป็นอุปสรรคต่อการกระจายอำนาจจำนวน 475 ฉบับ โดยเฉพาะอย่างยิ่งกฎหมายให้อิสระแก่ท้องถิ่น (Local Autonomy Law) โดยมีการยกเลิกหน้าที่ที่ถูกมอบหมาย (Delegation) โดยส่วนราชการที่ทำให้ผู้ว่าราชการจังหวัด และนายกเทศมนตรี ที่มาจากการเลือกตั้ง ต้องปฏิบัติหน้าที่ตามระบบการมอบอำนาจนั้นเป็นหัวใจสำคัญ

ความเปลี่ยนแปลงครั้งสำคัญขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นดังกล่าว เกิดขึ้นในช่วงที่มีการเปิดโปงการคอรัปชันในประเทศญี่ปุ่น ทำให้มีการจับตามองภาครัฐและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมากขึ้นจากประชาชน จากเหตุการณ์นี้ ผู้นำท้องถิ่นกลุ่มปฏิรูป (改革派) จึงพยายามผลักดันให้รัฐบาลกลางให้ความเป็นอิสระในการบริหารจัดการท้องถิ่นมากขึ้นและให้การบริหารของรัฐเป็นไปอย่างโปร่งใสมากขึ้น รวมถึงความเคลื่อนไหวในระดับท้องถิ่นเพื่อแสดงประสิทธิภาพในการจัดการตนเองเพื่อเปลี่ยนแปลงรูปแบบการบริหารจัดการจากหน่วยล่างขึ้นไปยังหน่วยบนที่เป็นระดับของชาติ

การเปลี่ยนแปลงดังกล่าว จึงเป็นการเปลี่ยนแปลงครั้งสำคัญที่ประกอบด้วยปัจจัยเสริมหลายประการ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง กระแสโลกาภิวัฒน์ และการพัฒนาของเทคโนโลยีสารสนเทศและการสื่อสาร ที่เอื้อต่อการติดตาม และกระจายข่าวสารของประชาชน ซึ่งนำไปสู่การสนับสนุนให้มีการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นมากขึ้น โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การเรียกร้องความโปร่งใสในการบริหารของภาครัฐ จนเกิดเป็นบริบทที่ผู้บริหารท้องถิ่นต้องแสดงภาวะผู้นำต่อทั้งท้องถิ่นตนเอง และทั้งประเทศญี่ปุ่น ที่สำคัญคือการแสดงบทบาทในฐานะฟันเฟืองสำคัญในขับเคลื่อนการเมืองที่มีความรับผิดชอบ มีความสามารถ และมีความเป็นเอกเทศในระบอบการปกครองที่มีการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น

เพราะก่อนการกระจายอำนาจ กระบวนการทำงานคือรัฐบาลส่วนกลางจะมีคำสั่งให้จังหวัดหรือเทศบาลเป็นผู้ดำเนินงานแทนในเรื่องต่างๆ ถึง 80% ประหนึ่งเป็นสาขาของกระทรวง ขณะที่สัดส่วนงานของเทศบาลเองมี 80% ลักษณะเช่นนี้จึงเกิดปัญหาที่ผู้ว่าราชการจังหวัด และข้าราชการท้องถิ่นเริ่มคุ้นเคยกับการทำงานตามคำสั่งมากกว่าการทำงานด้วยตนเอง

เมื่อนายกเทศมนตรี และข้าราชการท้องถิ่นล้วนคุ้นชินกับการรอคำสั่งจากกระทรวง และจังหวัด ทำให้รัฐบาลกลางมีอำนาจในการควบคุมท้องถิ่นค่อนข้างสูง เพราะนอกจากการปฏิบัติตามระบบที่งานมอบหมายให้แล้ว ยังมีแนวโน้มว่าท้องถิ่นจะถูกก้าวก่ายจากส่วนกลางมากขึ้นด้วย

ดังนั้น การยกเลิกระบบการมอบหมายงานทิ้งไป คือกฎหมายให้อิสระแก่ท้องถิ่น (Local Autonomy Law) โดยมีการยกเลิกหน้าที่ที่ถูกมอบหมาย (Delegation) ซึ่งถือเป็นจุดเปลี่ยนสำคัญของการกระจายอำนาจของญี่ปุ่น

เมื่อมีการยกเลิกการมอบอำนาจแล้ว งานที่แต่เดิมเป็นงานในหน้าที่ของกระทรวง ก็จะถูกถ่ายโอนไปยังท้องถิ่น กระทรวงไม่มีอำนาจสั่งการแต่ให้คาปรึกษาได้ นำไปสู่การมีอิสระมากขึ้นของท้องถิ่น ปัจจัยที่นำมาสู่ความสาเร็จในการกระจายอานาจ ส่วนหนึ่งมาจากการสนับสนุนของฝ่ายการเมือง ถึงแม้ว่าจะมีการต่อต้านจากข้าราชการจำนวนมาก แต่ด้วยนโยบายที่มุ่งมั่นจะส่งเสริมกระจายอำนาจของนายกรัฐมนตรีโฮโซกาว่า ทำให้การกระจายอำนาจประสบผลสำเร็จ

ทำให้ปัจจุบัน ญี่ปุ่นแบ่งการปกครองส่วนท้องถิ่นออกเป็น 2 ระดับ (Two Tiers System) ประกอบด้วย

1. องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระดับบน (Prefecture) หรือระดับจังหวัด (โทโดฟุเค็น 都道府県) ซึ่งเทียบเท่ากับการปกครองระดับจังหวัดของไทย ซึ่งปัจจุบันญี่ปุ่นมีโทโดฟุเค็น 47 แห่งหรือ 47 จังหวัด ผู้บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระดับบนเรียกว่า ผู้ว่าจังหวัด (Governor) หรือ ผู้ว่าราชการจังหวัด ของไทย

2.องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระดับล่าง หรือระดับเทศบาล (ชิโจซอน 市町村) 1,724 แห่ง ผู้บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระดับล่างเรียกว่านายกเทศมนตรี (Mayor)

โดยทั้ง 2 ระดับ มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน

การเลือกตั้งผู้บริหารท้องถิ่นโดยตรงของญี่ปุ่นมีข้อดีที่สามารถช่วยให้ผู้บริหารท้องถิ่นสามารถก้าวข้ามเกมการเมืองท้องถิ่นและการต่อต้านในระบบราชการที่อาจเกิดขึ้น และช่วยให้ผู้บริหารท้องถิ่นสามารถผลักดันนโยบายของตัวเองได้อย่างอิสระในระดับหนึ่ง นอกจากนี้ การที่ผู้บริหารท้องถิ่นได้รับมอบอำนาจจากประชาชนในพื้นที่โดยตรง ยังเป็นการเอื้อให้ผู้บริหารท้องถิ่นสามารถก้าวขึ้นมามีบทบาทในฐานะผู้นำของพื้นที่นั้นๆ ได้มากกว่าฝ่ายการปกครองส่วนกลางของประเทศ

ทั้งนี้ อำนาจของผู้บริหารท้องถิ่นไม่ได้ถูกรวบอยู่ที่ผู้นำสูงสุดของท้องถิ่นนั้นๆ แต่ถูกกระจายออกไปยังบุคคลต่างๆ ที่มีหน้าที่รับผิดชอบในการบริหารท้องถิ่น โดยผู้นำสูงสุดของกลุ่มผู้บริหารท้องถิ่นมีหน้าที่หลักคือการประสานงานดูแลฝ่ายต่างๆ ในท้องถิ่น

โครงสร้างนี้เอื้อต่อการป้องกันการกระจุกตัวของอำนาจบริหาร และช่วยให้กลุ่มผู้บริหารท้องถิ่นสามารถบริหารจัดการอย่างเป็นประชาธิปไตยได้ แต่ในขณะเดียวกัน โครงสร้างนี้อาจทำให้เกิดคตินิยมถิ่น (Sectionalism) ซึ่งเป็นการอุทิศต่อท้องถิ่นของตนมากกว่าประเทศโดยรวมได้

ดังนั้น การบริหารในส่วนของท้องถิ่นจึงยังต้องอยู่ในขอบเขตที่กฏหมายกำหนดอยู่ อย่างไรก็ตาม การเป็นผู้นำของผู้บริหารท้องถิ่นกำลังเผชิญโจทย์จากสังคมปัจจุบันและโลกาภิวัฒน์ที่ทำให้ผู้บริหารท้องถิ่นต้องเป็นมากกว่าผู้นำเท่านั้น

โดยทั่วไป ความสำคัญขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พิจารณาจากรายจ่ายขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั่วประเทศ ที่มีมากกว่ารายจ่ายของรัฐบาลกลาง เหตุผลหลักก็คือ ภารกิจของท้องถิ่นมีมากกว่า

ไม่ว่าจะเป็น ตำรวจที่สังกัดจังหวัด ส่วนงานดับเพลิง งานบริหารโรงเรียนระดับขั้นพื้นฐาน ได้แก่ ประถมศึกษา และมัธยมศึกษาตอนต้น เป็นหน้าที่ของเทศบาล และจะมีการแบ่งภารกิจกันอย่างชัดเจน เช่น งานทะเบียนราษฎร งานเก็บขยะ บำบัดน้ำเสีย ประปา สวนสาธารณะ สวัสดิการสังคมของผู้สูงอายุและเด็ก

โดยมีการกำหนดจำนวนข้าราชการท้องถิ่นให้มีมากกว่าข้าราชการส่วนกลาง ขณะเดียวกันสัดส่วนระหว่างข้าราชการจังหวัด และข้าราชการเทศบาล กำหนดให้มีจำนวนใกล้เคียงกัน

ยอดรายจ่ายสุทธิขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั่วประเทศ โดยเฉลี่ยในแต่ละปีมีมากถึง 100 ล้านล้านเยน ซึ่งมากกว่า 1.5 เท่าของยอดรายจ่ายของรัฐบาลกลางที่มีจำนวน 60 ล้านล้านเยน จึงกล่าวได้ว่ารัฐบาลท้องถิ่นเป็นผู้บริหารจัดการภารกิจในวงเงินถึงกว่า 60% ของยอดรวมรายจ่ายของรัฐบาลญี่ปุ่นทั้งหมด

หากมองในแง่ของประเภทของค่าใช้จ่าย นอกเหนือจากภารกิจในการป้องกันประเทศและระบบบำนาญ ส่วนใหญ่รัฐบาลท้องถิ่นต้องเป็นผู้บริหารจัดการค่าใช้จ่ายในส่วนของภารกิจที่เกี่ยวข้องกับชีวิตประจำวันของประชาชนโดยตรง ซึ่งรัฐบาลท้องถิ่นต้องรับผิดชอบค่าใช้จ่ายถึง 90% ของค่าใช้จ่ายด้านงานอนามัย 85% เป็นค่าใช้จ่ายด้านการศึกษา และ 80% เป็นค่าใช้จ่ายด้านตุลาการ กิจการตำรวจ และการป้องกัน-บรรเทาสาธารณภัย นอกจากนี้รัฐบาลท้องถิ่นยังดูแลค่าใช้จ่ายด้านอื่นเป็นส่วนใหญ่อีกด้วย

สำหรับยอดรายจ่ายของจังหวัดเมื่อเปรียบเทียบกับรายจ่ายเทศบาลมีจำนวนเท่าๆ กัน รายจ่ายจังหวัดของญี่ปุ่นเฉลี่ย 50 ล้านล้านเยน และรายจ่ายของเทศบาลก็ 50 ล้านล้านเยน

สำหรับภาระหน้าที่ของจังหวัด จะมีหน้าที่ในการจัดตั้ง และบริหารโรงเรียนมัธยมตอนปลายรวมทั้งการจ่ายเงินเดือนของครู ส่วนโรงเรียนระดับประถมศึกษา และมัธยมศึกษาตอนต้น อยู่ในความรับผิดชอบของเทศบาล

นอกจากนี้จังหวัดยังมีค่าใช้จ่ายด้านอุตสาหกรรมและการพาณิชย์ ค่าใช้จ่ายด้านเกษตรกรรม ป่าไม้ และการประมง ในจำนวนมากกว่าเทศบาล เพื่อที่จะพัฒนาด้านอุตสาหกรรม การพาณิชย์ เกษตรกรรม ป่าไม้ และการประมง

ด้านสวัสดิการ เทศบาลมีค่าใช้จ่ายด้านสวัสดิการมากกว่า 3 เท่าของจังหวัด เนื่องจากสวัสดิการสำหรับผู้สูงอายุ สวัสดิการสาหรับเด็ก และสวัสดิการค่าครองชีพ มีมากกว่า นอกจากนี้การจัดเก็บ และการกำจัดขยะก็เป็นภารกิจของเทศบาล ซึ่งส่งผลให้เทศบาลมีค่าใช้จ่ายด้านสุขอนามัยจำนวนมาก

ด้านสาธารณูปโภค จังหวัดมีค่าใช้จ่ายด้านงานโยธาเพื่อดำเนินงานด้านสาธารณูปโภค เช่น การตัดถนนในจังหวัด การบริหารดูแลแม่น้ำลำคลอง โครงการผังเมืองขนาดใหญ่ เป็นต้น ในขณะเดียวกันทางเทศบาลก็มีค่าใช้จ่ายงานโยธาเพื่อดำเนินงานสาธารณูปโภคเช่นเดียวกัน อาทิ การตัดถนนเทศบาล และอื่นๆ แต่ค่าใช้จ่ายด้านงานโยธาส่วนใหญ่ถูกนำไปใช้กับโครงการผังเมือง

กรณีของญี่ปุ่น กิจการตำรวจเป็นภารกิจของจังหวัด ส่วนการป้องกัน และบรรเทาสาธารณภัย เช่น ดับเพลิง เป็นภารกิจของเทศบาล

ทั้งนี้ จังหวัดให้บริการสาธารณะในส่วนที่เทศบาลดำเนินการไม่ได้เนื่องจากงบประมาณมีไม่เพียงพอ ส่วนเทศบาลให้บริการสาธารณะที่มีความเกี่ยวข้องใกล้ชิดกับประชาชน

จึงกล่าวได้ว่ารัฐบาลท้องถิ่นญี่ปุ่นมีภารกิจบริหารจัดการในปริมาณมากกว่าประเทศอื่น และมีบทบาทหน้าที่สำคัญในส่วนที่เกี่ยวข้องกับชีวิตประจำวันของประชาชนอย่างแท้จริงครับ

ขอคนละ ‘1 ชื่อ’ ให้เกิน ‘5 หมื่น’ ตามกฎหมายกำหนด ชวนผู้มี ‘สิทธิ์เลือกตั้ง’ ลงชื่อในร่างเลือกตั้งผู้ว่าทั่วประเทศ ที่ https://thevotersthai.com/support-us-signature/ เมื่อกดลิงค์เข้าไป กรุณากรอกให้ครบทั้ง 5 อย่าง ชื่อ-นามสกุล / เลขประจำตัวประชาชน / อีเมล / ติ๊กข้าพเจ้าขอรับรองความสมัครใจ / เซ็นชื่อ / เเละกดส่งชื่อ / ด้านล่างจะมีสรุปสาระสำคัญของร่าง และลิงค์ร่างฉบับเต็ม