นับตั้งแต่การรัฐประหารโดยคณะรักษาความสงบแห่งชาติในปี พ.ศ. 2557 คำว่ารัฐราชการได้กลับมาได้รับความนิยมอย่างแพร่หลายอีกครั้งจากการที่มีนักวิชาการตั้งข้อสังเกตว่าหรือการเมืองไทยกำลังกลับไปเป็นรัฐราชการอีกครั้ง ซึ่งรัฐราชการในที่นี้ เป็นรูปแบบการบริหารปกครองที่มีแนวโน้มรวมอำนาจในการบริหารปกครองและกำหนดนโยบายต่างๆ อยู่ที่รัฐบาล ระบบราชการส่วนกลางและกรุงเทพมหานครอย่างเข้มข้น มีการกระจายอำนาจไปยังการบริหารส่วนท้องถิ่นน้อย ภาคส่วนอื่นๆ โดยเฉพาะภาคสังคม ประชาชนมีบทบาทและส่วนร่วมน้อย ข้าราชการทหารและพลเรือนมีอำนาจในการตัดสินนโยบายสำคัญ
ท่านผู้อ่านอาจคุ้นกับลักษณะดังกล่าวและคำอธิบายว่าด้วย รัฐราชการรวมศูนย์ อยู่บ้าง ซึ่งคำว่ารัฐราชการนั้นถูกนำมาใช้อธิบายลักษณะการบริหารปกครองของไทยมาตั้งแต่ในห้วงการปกครองของคณะราษฎรที่อำนาจในการบริหารปกครองอยู่กับข้าราชการทหารและพลเรือน หรือก็คือกลุ่มคณะราษฎร รัฐราชการมีความเปลี่ยนแปลงไปตามกาลเวลานำมาสู่การขับเคลื่อนเพื่อลดอำนาจรัฐราชการรวมศูนย์ การกระจายอำนาจไปยังท้องถิ่น และข้อเรียกร้องในการปฏิรูประบบราชการ
อย่างไรก็ตามหากมองในบริบทโลกแล้วลักษณะสำคัญของรัฐราชการ ซึ่งก็คือการบริหารปกครองที่พลังฝ่ายข้าราชการทหารและพลเรือนมีอำนาจในการตัดสินใจนโยบายสำคัญและกำหนดทิศทางของประเทศนั้น ไม่ได้ถือเป็นลักษณะเฉพาะที่เกิดในประเทศไทยเท่านั้น ในประเทศอื่นๆ เช่น อินโดนีเซีย อาร์เจนตินา หรือญี่ปุ่นเองก็มีช่วงเวลาที่พลังจากระบบราชการมีอำนาจเหนือฝ่ายการเมืองที่มาจากการเลือกตั้งเช่นกัน ในบทความนี้ผู้เขียนจะพาผู้อ่านไปรู้จักกับรัฐราชการญี่ปุ่นกลไกขับเคลื่อนรัฐที่ทำให้ญี่ปุ่นเข้าสู่หนึ่งในประเทศที่การพัฒนาทางเศรษฐกิจก้าวกระโดด และเป็นมหาอำนาจทางเศรษฐกิจในภูมิภาค
ญี่ปุ่นถือเป็นประเทศที่มีท้องถิ่นเข้มแข็ง มีการกระจายอำนาจไปยังท้องถิ่นอย่างเข้มข้น ผู้บริหารท้องถิ่นมาจากการเลือกตั้งของประชาชน และมีอำนาจหน้าที่ยึดโยง รับผิดชอบต่อความเป็นอยู่ของประชาชนในพื้นที่ เมื่อกล่าวถึงญี่ปุ่นเราจะไม่ได้นึกถึงเพียงโตเกียวที่เป็นเมืองหลวงเท่านั้น แต่ยังรวมถึงเมืองอื่นๆ เช่น โอซาก้า โกเบ ฟุคุโอกะ ฮอกไกโด คุมาโมโตะ ซึ่งนอกจากเป็นเมืองท่องเที่ยวที่สำคัญแล้ว ยังมีสินค้าประจำท้องถิ่นที่ได้รับความนิยมทั้งในและนอกประเทศ เช่น เนื้อวัวโกเบ มาสคอตหมีคุมาโมโตะ เป็นต้น
นอกจากนี้ยังมีการสร้างแรงจูงใจให้คนกลับไปทำงานในระดับท้องถิ่น เช่น การที่เงินเดือนข้าราชการท้องถิ่นมากกว่าข้าราชการส่วนกลาง การขนส่งสาธารณะโดยเฉพาะรถไฟที่มีค่อนข้างทั่วถึงในเมืองใหญ่
หลังสงครามโลกครั้งที่ 2 ความพ่ายแพ้ต่อสงครามและการพื้นฟูเศรษฐกิจของประเทศเป็นโจทย์สำคัญที่ประเทศต้องเผชิญ ดังนั้นญี่ปุ่นสมัยใหม่จึงจำเป็นต้องมีข้าราชการที่มีความสามารถสูง ความสำเร็จในการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศนอกจากนี้ยังมีค่านิยมในญี่ปุ่นว่าข้าราชการญี่ปุ่นเป็นผู้ที่มีความฉลาด เก่ง และถือเป็นชนชั้นนำของสังคม โดยข้าราชการกระทรวงการคลังหรือข้าราชการกระทรวงการค้าระหว่างประเทศและอุตสาหกรรมเป็นข้าราชการที่ได้รับการยกย่องมากที่สุดจากผลงานในการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศ
การเข้ารับราชการในญี่ปุ่นนั้นก็เหมือนกับประเทศอื่นๆ คือผ่านระบบสอบเข้าที่มีผู้สอบแข่งขันทั่วประเทศ และเป็นศูนย์รวมของผู้ที่จบการศึกษาจากมหาวิทยาลัยชั้นนำของประเทศ เช่น มหาวิทยาลัยโตเกียว และมหาวิทยาลัยเกียวโต
บทบาทหลักของระบบราชการญี่ปุ่นนั้นคือการวางแผนและนำแผนไปปฏิบัติ และมีความใกล้ชิดกับผู้นำทางการเมือง ทว่าระบบราชการญี่ปุ่นนั้นไม่ได้เน้นการขยายตัวเหมือนไทยในเชิงโครงสร้างหน่วยงานและจำนวนบุคลากร แต่มุ่งเน้นปรับการทำงานไปที่ภารกิจและการหมุนเวียนบุคลากรมากกว่าการตั้งหน่วยงานใหม่ ภาครัฐญี่ปุ่นประกอบไปด้วยข้าราชการกว่า 3 ล้านคน โดยเป็นข้าราชการท้องถิ่น 2.74 ล้านคน ในขณะที่ข้าราชการส่วนกลางมีประมาณ 585,000 คน
อย่างไรก็ตามแม้ระบบราชการญี่ปุ่นจะเต็มไปด้วยบุคลากรที่มีความสามารถ แต่ปัญหาระบบอุปถัมภ์และการเอื้อประโยชน์ระหว่างพวกพ้องในวงข้าราชการ นักการเมืองและผู้บริหารจากเอกชนก็ยังเป็นปัญหาที่ปรากฏได้ในญี่ปุ่น เช่น การที่รัฐและเอกชนมีการเอื้อประโยชน์ต่อกันโดยบุคคลระดับสูงภาครัฐเข้าไปทำงานในภาคเอกชน และคนในภาคเอกชนเข้ามาทำงานด้านนโยบายในภาครัฐ หรือปัญหาที่เรียกว่า ปัญหาประตูหมุน (Revolving door) ซึ่งฝ่ายการเมืองหรือรัฐสภาเองก็รับรู้ถึงปัญหาดังกล่าวดีจึงได้มีความพยายามในการปรับลดอำนาจและความเป็นอิสระของข้าราชการญี่ปุ่นลง
ฝ่ายการเมืองสามารถปรับความสัมพันธ์ทางอำนาจกับฝ่ายข้าราชการประจำได้สำเร็จเมื่อมีการแก้ไขระบบเลือกตั้งในปีพ.ศ. 2533 ทำให้ฝ่ายการเมืองมีความเข้มแข็งมากขึ้น นักการเมืองมีความเป็นตัวแทนของประชาชนในเขตเลือกตั้งมากขึ้น เมื่อฝ่ายการเมืองความเข้มแข็งมากขึ้นฝ่ายราชการจึงถูกถ่วงดุลอำนาจ ในขณะที่ปัญหาประตูหมุนเองก็ถูกจับตามองและมีการลงโทษอย่างเคร่งครัดมากขึ้น
ตัวอย่างการลดอำนาจของฝ่ายราชการโดยฝ่ายการเมืองที่เกิดในญี่ปุ่นอื่น ๆ เช่น ในปี 2557 นายกรัฐมนตรี ชินโซ อาเบะ ลดความเป็นอิสระของฝ่ายข้าราชการประจำด้วยการรวมศูนย์การแต่งตั้งข้าราชการระดับสูงไว้ที่คณะรัฐมนตรี ข้าราชการต้องสร้างผลงานและทำงานร่วมกับฝ่ายการเมืองเพื่อความก้าวหน้าในหน้าที่การงาน ซึ่งความเปลี่ยนแปลงดังกล่าวมีความเชื่อมโยงกับข่าวฉาวที่เกิดขึ้นในระบบราชการญี่ปุ่นในช่วงนั้น เช่น เรื่องการละเมิดทางเพศ การปลอมแปลงเอกสาร และการใส่ข้อมูลบันทึกทางการทหารที่ผิดพลาด
กล่าวได้ว่าข้าราชการญี่ปุ่นเป็นกลุ่มชนชั้นนำที่ได้รับความไว้วางใจให้เป็นกลุ่มที่มีอำนาจในการบริหารขับเคลื่อนประเทศเนื่องจากข้าราชการญี่ปุ่นเป็นกลุ่มที่มีความสามารถสูง แม้จะเป็นคนกลุ่มเล็กในระบบราชการ กลุ่มข้าราชการชั้นนำทำงานในกระทรวงหรือหน่วยงานระดับชาติยังได้รับความไว้วางใจและความนับถือจากประชาชนและสังคมอีกด้วย
อย่างไรก็ตามปัญหาจากการทำงานของข้าราชการประจำที่มีที่มาจากระบบสอบเข้านั้นคือปัญหาความรับผิดชอบและปัญหาการทุจริตคอร์รัปชัน เนื่องจากข้าราชการนั้นมีวาระการดำรงตำแหน่งที่ยาวนาน จึงมีความต่อเนื่องในการทำงานมากกว่าฝ่ายการเมืองซึ่งมีวาระการทำงานชัดเจน ซึ่งในญี่ปุ่นนั้นสามารถบรรเทาปัญหาดังกล่าวได้ด้วยความเข้มแข็งของฝ่ายการเมือง
ประสบการณ์จากญี่ปุ่นนั้นบอกอะไรเรา? แม้ข้าราชการจะเป็นข้าราชการที่มีความสามารถและได้รับความนับหน้าถือตาจากสังคม แต่ทว่าปัญหาที่เกิดจากระบบนั้นก็เป็นสิ่งที่มิอาจหลีกเลี่ยงได้ ฉะนั้น การให้คนดี หรือคนเก่งเข้าไปทำงาน มีอำนาจหน้าที่นั้นอาจไม่ใช่คำตอบของการพัฒนาประชาธิปไตยร่วมไปกับการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศแต่อย่างใด
แต่สิ่งที่สำคัญคือระบบที่สามารถตรวจสอบได้ การถ่วงดุลทางอำนาจระหว่างฝ่ายการเมืองและฝ่ายข้าราชการประจำไม่ให้ฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งมีอำนาจมากเกินไป ในขณะที่รัฐราชการไทยนั้นมีอำนาจมาก แต่ขาดความรับผิดชอบ ตัวอย่างที่เห็นได้ชัดคือการเปลี่ยนแปลงคำสั่งหรือมาตรการที่เกี่ยวข้องกับโควิดในช่วงข้ามคืนซึ่งส่งผลกระทบกับคนจำนวนมาก หรือการออกนโยบายต่างๆ ที่อาจส่งเสริมการลงทุนของกลุ่มทุนแต่ทว่าขาดมิติที่คำนึงถึงชีวิตของผู้คน
สิ่งที่ไทยสามารถเรียนรู้จากระบบราชการญี่ปุ่นได้คือ ระบบราชการนั้นสามารถเป็นหน่วยงานที่มีความสามารถ มีศักยภาพในการเป็นผู้ขับเคลื่อนพัฒนาประเทศได้ แต่ทว่าอำนาจและความเป็นอิสระของระบบราชการนั้นก็ไม่ควรมีมากจนเกินไป ต้องมีการถ่วงดุลจากฝ่ายการเมืองที่เข้มแข็งด้วย ทว่าในกรณีของไทยสิ่งที่น่ากังวลคือการที่รัฐราชการไทยนั้นประกอบไปด้วยข้าราชการทหารและพลเรือนที่เข้ามามีบทบาทในฝ่ายการเมืองโดยตรงจนทำให้การถ่วงดุลอำนาจนั้นเกิดขึ้นได้ยาก
สิ่งที่ไทยสามารถทำได้คือการขับเคลื่อนการกระจายอำนาจให้มีมากขึ้น และการปฏิรูประบบราชการผ่านกลไกทางการอย่างการเลือกตั้งและกลไกนอกสภา เพื่อลดอำนาจรัฐราชการและกระจายอำนาจไปสู่ท้องถิ่นเพิ่มขึ้น
แหล่งอ้างอิง
