เมื่อเดือนกันยายน 2565 ที่ผ่านมา ผมได้มีโอกาสไปกล่าวปาฐกถาและร่วมเสวนาในโครงการสัมมนาปัญหาการเมืองไทย ภายใต้หัวข้อ เนาะแบนอ ผู้ว่าฯ รูเมาะฮ์กีตอ กระแสการเรียกร้องเลือกตั้งผู้ว่าฯ กับการปกครองพิเศษชายแดนใด้ ของคณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ วิทยาเขตปัตตานี ซึ่งเป็นโครงการฯ ที่ดีมาก มีกิจกรรมของนักศึกษาหลายอย่าง มีการสาธิตการเลือกตั้ง ฯลฯ แต่ที่ผมประทับใจมากที่สุดอย่างหนึ่ง คือ การจัดทำเอกสารประกอบการเสวนาฯ เล่มเล็กๆ เล่มหนึ่ง ซึ่งจัดทำโดยนักศึกษาล้วนๆ มีเนื้อหาที่น่าสนใจมาก และมีการอ้างอิงที่มาในบรรณานุกรมอย่างเป็นระบบ
ในเนื้อหาประกอบไปด้วยประวัติศาสตร์การเรียกร้องและการผลักดันการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด/พัฒนาการผู้ว่าราชการจังหวัดของไทย/ปัญหาผู้ว่าราชการจังหวัดจากการแต่งตั้ง/ข้อดีของการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด/ข้อเสียของระบบผู้ว่าราชการจังหวัดจากการเลือกตั้ง/ผู้ว่าราชการจังหวัดของญี่ปุ่น/อิทธิพลการเลือกตั้งผู้ว่าราชการกรุงเทพฯ ต่อกระแสความต้องการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด//แนวทางและข้อเสนอการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด/โอกาสและความเป็นไปได้ในการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด/อุปสรรคการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดและกระแสการเรียกร้องเลือกตั้งผู้ว่าฯ กับการปกครองพิเศษชายแดนใต้
ซึ่งผมเห็นว่าเป็นประโยชน์เป็นอย่างยิ่ง และน่าจะได้นำออกเผยแพร่สู่สาธารณะ โดยผมจะยกเอามาเพียงบางส่วนและตอบข้อสงสัยเหล่านั้น คือ หัวข้อ ข้อเสียของระบบผู้ว่าราชการจังหวัดจากการเลือกตั้ง ซึ่งผมเชื่อว่ายังมีผู้เข้าใจและสงสัยไปในทำนองนี้เป็นจำนวนมาก และมักจะถูกยกมาเป็นข้ออ้างพื่อโต้แย้งกระแสการรณรงค์เลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดอยู่เสมอ คือ
1.ทำให้รัฐบาลขาดเอกภาพในการบริหารการปกครองหากให้มีการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดในฐานะหัวหน้าฝ่ายบริหารขององค์การบริหารส่วนจังหวัดแล้ว จะมีผลทำให้องค์การบริหารส่วนจังหวัดเป็นหน่วยงานปกครองท้องถิ่นที่เต็มรูปซึ่งจะสามารถกำหนดนโยบายและการดำเนินการต่างๆ ในเขตจังหวัดของตนเองได้อย่างเต็มที่ ซึ่งอาจมีสาระสำคัญที่แตกต่างกัน ถ้าเป็นลักษณะเช่นนี้จะก่อให้เกิดความวุ่นวายสับสน องค์การบริหารส่วนจังหวัดแต่ละแห่งก็จะพยายามแยกตนออกเป็นเอกเทศ
ตอบ – ไม่จริง ยิ่งเป็นเอกภาพเพราะเป็นการควบรวมราชการส่วนภูมิภาคกับราชการส่วนท้องถิ่นเข้าด้วยกัน ไม่ต้องเกิดการทับซ้อนในอำนาจหน้าที่เช่นในปัจจุบันนี้ ส่วนประเด็นการที่องค์การบริหารส่วนจังหวัดแต่ละแห่งจะพยายามแยกตนออกเป็นเอกเทศยิ่งเป็นไปไม่ได้ เพราะไม่ใช่รัฐอิสระ
2.จะมีผลต่อประสิทธิภาพและงบประมาณในการบริหารงานขององค์การบริหารส่วนจังหวัด ซึ่งผู้ว่าราชการจังหวัดยังมีทีมงานนับตั้งแต่ ปลัดจังหวัดในอำเภอและข้าราชการส่วนภูมิภาคตลอดจนกำนันผู้ใหญ่บ้านที่จะช่วยการปฏิบัติงานขององค์การบริหารส่วนจังหวัด ให้บังเกิดความสำเร็จอย่างมีประสิทธิภาพจะมีผลกระทบต่องบประมาณของจังหวัดซึ่งมีน้อยอยู่แล้ว ยังจะต้องจ่ายเป็นเงินเดือนค่าจ้าง และค่าใช้จ่ายต่างๆ แก่ผู้ว่าราชการจังหวัดที่มาจากการเลือกตั้ง
ตอบ – ยิ่งเป็นไปในทางตรงกันข้าม เพราะจะยิ่งทำให้ประหยัดงบประมาณ เพราะตัดในส่วนที่ซ้ำซ้อนออกไป
3.มีผลกระทบต่อความมั่นคงของประเทศ การที่จะให้มีการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดนั้นหากจะพิจารณาในแง่ความมั่นคงของประเทศแล้วจะเห็นได้ว่าเป็นเรื่องที่อันตรายมาก องค์การบริหารส่วนจังหวัดรับผิดชอบในเขตพื้นที่ครอบคลุมทั้งจังหวัดซึ่งกว้างใหญ่มากและจะต้องรับผิดชอบประชาชนเป็นล้านๆ คน หากผู้ที่ได้รับเลือกตั้งเข้ามาเป็นผู้ที่ไม่หวังดีกับประเทศชาติ หรือเป็นผู้ที่ฝักใฝ่ลัทธิการเมืองอื่น แน่นอนทีเดียวว่าความมั่นคงของประเทศจะได้รับผลกระทบกระเทือน
ตอบ – ไม่จริง ประเทศชาติจะยิ่งมั่นคง เป็นปึกแผ่น ยิ่งประเด็นที่ว่าเป็นผู้ฝักใฝ่ลัทธิการเมืองอื่นนั้นยิ่งเป็นไปไม่ได้เพราะต้องเข้ามาตามระบอบประชาธิปไตยโดยผ่านการเลือกตั้งของประชาชน ตัวอย่างเกาหลีใต้ที่มีผู้ว่าราชการจังหวัดที่มาจากการเลือกตั้ง ทั้งๆ ที่ประเทศยังอยู่ในสภาวะสงครามจนถึงปัจจุบันเป็นเวลาหลายสิบปีมาแล้ว ก็ไม่มีปัญหาเช่นว่านี้
4.การบริหารงานตามระเบียบกฎหมายจะทำได้ไม่เต็มที่ หากมีการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด ผู้ที่ได้รับเลือกก็จะไม่กล้าปฏิบัติตามระเบียบกฎหมายอย่างเต็มที่เมื่อมีผู้ฝ่าฝืนกฎหมาย เนื่องจากว่าจะกลัวเสียคะแนนของตนเอง เช่น จะไม่กล้าติดตามเร่งรัดการจัดเก็บภาษีต่างๆ เมื่อเป็นลักษณะเช่นนี้การบริหารงานขององค์การบริหารส่วนจังหวัดที่จะให้บังเกิดความเจริญแก่พื้นที่และประชาชนโดยส่วนรวม ย่อมจะกระทำได้อย่างไม่เต็มที่ ทั้งนี้ จะยังมีการแบ่งพรรคแบ่งพวกจัดเป็นลักษณะการเมือง ประชาชนคงไม่ได้รับการปฏิบัติที่เท่าเทียมกัน
ตอบ – ไม่จริง ผู้บริหารท้องถิ่นในปัจจุบันกลัวการกระทำผิดกฎหมายยิ่งกว่าฝ่ายราชการประจำเสียอีก ที่มีการหลบเลี่ยงกฎหมายหรือใช้ช่องว่างของกฎหมายหาประโยชน์ต่อตนเอง ดังเห็นได้จากสถิติคดีทุจริตทั้งหลายที่เกิดขึ้นว่ามีมากกว่าฝ่ายท้องถิ่น ส่วนประเด็นที่ว่าเป็นลักษณะการเมืองนั้น แน่นอนว่าเมื่อมาจากการเลือกตั้งก็ย่อมเป็นนักการเมือง
นักการเมืองต้องเข้าหาประชาชน เพราะถ้าไม่เข้าหาประชาชน การเลือกตั้งคราวหน้าก็ย่อมไม่ได้รับการเลือกตั้งเข้ามา การทำงานย่อมเห็นแก่ประชาชนและตอบสนองความต้องการของประชาชน ซึ่งตรงข้ามกับฝ่ายประจำที่มาจากการแต่งตั้งต้องเอาใจคนที่แต่งตั้งตนเองเข้ามาหรือให้คุณให้โทษแก่ตนเองมากกว่าการตอบสนองความต้องการของประชาชน
นอกจากนี้ในเอกสารประกอบการเสวนาฯ ยังมีการนำเสนอผลการศึกษาฯ ของส่วนราชการแห่งหนึ่งที่ได้อธิบายถึงข้อเสียของการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดไว้ ดังนี้
1.สัมฤทธิ์ผลอันเนื่องจากคุณสมบัติและประสบการณ์ในการทำงาน
หากจัดให้มีระบบการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดก็ไม่สามารถกำหนดคุณสมบัติการให้เข้าสู่ตำแหน่งได้อย่างละเอียด เมื่อเปรียบเทียบกับผู้บริหารในระบบการเลือกตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น สามารถกำหนดคุณสมบัติกำหนดได้เพียงหลักการกว้างๆ อาจทำให้ตำแหน่งผู้บริหารท้องถิ่นจะได้บุคคลคนที่เป็นพ่อค้า นักธุรกิจ ที่มีประสบการณ์ ด้านการค้าเป็นส่วนใหญ่
หรือในกรณีที่เป็นกลุ่มลูกหลานของผู้ที่มีบารมีในทางการเมืองก็อาจจะได้รับการเลือกตั้งให้เข้ามาดำรงตำแหน่ง ตั้งแต่อายุน้อย ยังขาดประสบการณ์ การได้รับการยอมรับศรัทธา บารมี หรือ ภาวะความเป็นผู้นำ
จากข้อเท็จจริงของระบบการปกครองท้องถิ่นไทย ย่อมจำเป็นต้องกำหนดคุณสมบัติของผู้บริหารท้องถิ่น ประเภทที่เรียกว่า เกิดที่ไหนตายที่นั่น ต้องผูกพันกับพื้นที่ไม่มีโอกาสโอนย้ายไปทำงานที่อื่นต่างพื้นที่ได้ จึงทำให้ขาดประสบการณ์การเรียนรู้ และไม่มีระบบการพัฒนาบุคลากร ทั้งระดับนักบริหารระดับต้น ระดับกลาง หรือระดับสูงมาตามตามลำดับ
อีกทั้งเมื่อได้รับการเลือกตั้งแล้วจะต้องเสียเวลาการเรียนรู้งาน ซึ่งต่างจากผู้ว่าราชการจังหวัดที่มาจากการแต่งตั้งที่สามารถทำงานได้เลย ดังนั้น การคัดเลือกผู้นำระดับจังหวัด โดยอาศัยเพียงคะแนนเสียงที่ให้ประชานเลือกตั้งเข้ามาอย่างเดียว เป็นคุณสมบัติที่ยังไม่เพียงพอ จะเกิดปัญหาสัมฤทธิ์ผลของงาน จึงเห็นได้ว่า เป็นระบบที่จะได้บุคคลที่มีคุณสมบัติที่มีข้อบกพร่องมากกว่าผลดี
ตอบ – แยกตอบเป็นประเด็นต่างๆ ได้ ดังนี้
ประเด็นการได้พ่อค้า นักธุรกิจ ที่มีประสบการณ์ด้านการค้าเป็นส่วนใหญ่นั้นไม่แปลกอะไร เพราะงานประจำมีฝ่ายข้าราชการประจำปฏิบัติอยู่แล้ว การมีประสบการณ์ด้านงานเอกชนย่อมทำให้มีวิสัยทัศน์กว้างไกล มีประสบการณ์ในหลายด้าน ซึ่งต่างจากตำแหน่งผู้ว่าราชการจังหวัดที่แต่งตั้งจากฝ่ายราชการประจำล้วนๆ ที่กำหนดคุณวุฒิด้านรัฐศาสตร์หรือนิติศาสตร์เท่านั้น ทำให้ขาดมุมมองในด้านอื่นๆ
ประเด็นจะได้ผู้มีบารมีทางการเมืองก็ไม่แปลกอะไรเพราะประชาชนเป็นผู้เลือกด้วยมือของเขาเอง ถ้าทำไม่ดีถูกถอดถอนได้ หรือไม่เลือกกลับเข้ามาใหม่ ซึ่งผู้ว่าฯ ที่มาจากการแต่งตั้งทำเช่นนั้นไม่ได้
ประเด็นอายุน้อย ขาดประสบการณ์ นั้นฟังไม่ขึ้นเลย เพราะล่าสุดประธานาธิบดีชิลิ นายกฯ ฟินแลนด์และนิวซีแลนด์ยังอายุเพียงสามสิบเศษนิดๆ เท่านั้น อีกทั้งกฎหมายเลือกตั้งท้องถิ่นของเรายังกำหนดอายุขั้นต่ำของผู้บริหารไว้ถึง 35 ปี
2.การปลูกฝังอุดมการณ์การพัฒนา
ในข้อเท็จจริงผู้ดำรงตำแหน่งผู้บริหารท้องถิ่นมักจะเป็นนักธุรกิจ หรือ ผู้กว้างขวางในจังหวัด ย่อมถูกปลูกฝังอุดมการณ์ในเรื่องความสามารถในการแข่งขันเพื่อได้เปรียบในเชิงธุรกิจ การเข้ามาดำรงตำแหน่งของนักธุรกิจ ย่อมมีแนวคิดที่จะใช้อำนาจหน้าที่ในการเกื้อหนุนธุรกิจของตนเอง
ตอบ – การทำเช่นนั้นมีบทลงโทษตามกฎหมายว่าด้วยการขัดกันแห่งประโยชน์/กฎหมาย ปปช./กฎหมายอาญา ฯลฯ อยู่แล้วครับ
3.ด้านความยืดหยุ่นในการแก้ไขปัญหาด้านผลงานและเชิงพฤติกรรม
กรณีให้ผู้ว่าราชการจังหวัดมาจากการเลือกตั้ง หากเกิดปัญหาเรื่องฝีมือการทำงานหรือการไม่ตอบสนองนโยบายรัฐบาล แต่ไม่ได้มีปัญหาในเชิงพฤติกรรม ก็ไม่สามารถที่จะเปลี่ยนตัวได้ ไม่สามารถโยกย้ายไปทำงาน ณ ที่อื่นใดได้ แต่หากมีปัญหาพฤติกรรมที่ไม่เหมาะสม แม้จะไม่เป็นความผิดร้ายแรงก็ไม่สามารถโอนย้ายได้ทันที ประชาชนต้องรอเวลารอคอยที่จะเปลี่ยนตัวผู้บริหารในการเลือกตั้งครั้งต่อไป ซึ่งก็ไม่เป็นที่แน่ใจว่าจะเปลี่ยนแปลงตัวบุคคลได้
ตอบ – ถูกแล้วน่ะครับ ที่ประชาชนจะเป็นผู้ลงโทษเขาด้วยบัตรเลือกตั้งไม่ว่าจะเป็นการเลือกหรือไม่เลือกเข้ามาใหม่ และถอดถอนเขาด้วยมือของประชาชนเอง
4.ค่าใช้จ่ายในการเข้าดำรงตำแหน่ง
หากมีระบบการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด โดยเปรียบเทียบกับระบบการเลือกตั้งผู้บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในปัจจุบัน จะต้องมีการเตรียมการใช้ทรัพยากรต่างๆ รวมทั้งงบประมาณ มีค่าใช้จ่ายจำนวนมาก ในการจัดให้มีการเลือกตั้ง หากการเลือกตั้งได้ดำเนินการไปแล้ว แต่เกิดการคัดค้าน อาจจะต้องจัดให้มีการเลือกตั้งใหม่ เป็นการสิ้นเปลืองงบประมาณ และกรณีจัดให้มีการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด ย่อมเกิดความเสี่ยงในการบริหารงาน ตัดสินใจหรือวินิจฉัยสั่งการผิดพลาด เนื่องจากประสบการณ์ของผู้ที่จะมาดำรงตำแหน่ง
ตอบ – เมื่อเทียบกับค่าใช้จ่ายอื่นในปัจจุบัน นับว่าน้อยมาก แต่ประโยชน์ที่ได้กลับมากกว่าอย่างมหาศาล
5.การดำรงอยู่ผู้ว่าราชการจังหวัด การปกครองส่วนภูมิภาค
หากจัดให้มีระบบผู้ว่าราชการจังหวัดจากการเลือกตั้ง แม้จะไม่ยุบการปกครองส่วนภูมิภาคก็จะขัดกับหลักการปกครองดังกล่าว เพราะการเลือกตั้งเหมาะสมกับระบบการปกครองส่วนท้องถิ่น เช่น กรุงเทพมหานครในปัจจุบัน ซึ่งสามารถดำเนินการได้ เพราะอำนาจหน้าที่ของกรุงเทพมหานคร คืออำนาจหน้าที่ในลักษณะเช่นเดียวกับการบริหารงานเทศบาล ไม่ใช่การบริหารงานของจังหวัด
หากจัดให้มีผู้ว่าราชการจังหวัดจากการเลือกตั้ง และยุบการปกครองส่วนภูมิภาค ก็จะเกิดปัญหาเกิด สุญญากาศ ช่องว่าง ขาดองค์กรและบุคคล ที่จะทำหน้าที่กำกับดูแลท้องถิ่น ก็จะเกิดผลเสียมากกว่าผลดี
ตอบ – ใช่ครับ ฉะนั้น จึงต้องยกเลิกราชการส่วนภูมิภาค เหลือเพียงราชการส่วนกลางกับส่วนท้องถิ่นเท่านั้น
6. ความเป็นกลางในทางการเมือง
หากจัดให้มีระบบผู้ว่าราชการจังหวัดจากการเลือกตั้ง ก็จะเกิดปัญหาขาดความเป็นกลางในทางการเมือง โดยเปรียบเทียบกับระบบการเลือกตั้งขององค์การบริหารส่วนจังหวัด หรือเทศบาล แม้กฎหมายจะไม่กำหนดให้สังกัดพรรคการเมือง แต่ในข้อเท็จจริงผู้สมัครย่อมสังกัดกลุ่มการเมืองหรือได้รับการสนับสนุนจากพรรคการเมือง
ตอบ – ผู้ว่าราชการจังหวัดหรือผู้บริหารท้องถิ่นที่มาจากการเลือกตั้งไม่ใช่ผู้พิพากษาตุลาการที่จะต้องมีความเป็นกลางทางการเมืองที่ไม่สามารถแสดงออกถึงความคิดเห็นทางการเมืองต่อสาธารณะได้ เพราะตำแหน่งที่มาจากการเลือกตั้งไม่ว่าโดยตรงหรือโดยอ้อมคือตำแหน่งทางการเมือง (ตำแหน่งนายกรัฐมนตรีก็เช่นกัน) ย่อมให้การสนับสนุนทางการเมืองภายใต้กฎกติกามารยาทที่กำหนดไว้ ไม่ว่าจะเป็นกฎหมายในระดับพระราชบัญญัติ หรือกฎระเบียบของ กกต.
7. ปัญหาการจัดการด้านโครงสร้างหากให้ระบบผู้ว่าราชการจังหวัดจากการเลือกตั้งเช่นเดียวกับระบบของกรุงเทพมหานครซึ่งเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดใหญ่นั้น ก็จะเกิดปัญหาในการบริหารจัดการด้านโครงสร้าง เพราะในแต่ละจังหวัดมีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดเล็ก
ฐานะของ อบจ. เทศบาล อบต. จะทำอย่างไร หากต้องแก้ไขกฎหมาย หรือยกเลิกไป จะนำข้าราชการที่มีอยู่ไปทำงานที่ไหน หากมีการเปลี่ยนแปลงหรือยกเลิก ก็ย่อมได้รับการต่อต้าน ความไม่เห็นด้วยขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะนำมาซึ่งความวุ่นวายขึ้นในบ้านเมืองได้
ตอบ – ข้าราชการที่มีอยู่ก็กลับต้นสังกัดเดิมหรือโอนไปอยู่ราชการส่วนท้องถิ่น เพราะตำแหน่งข้าราชการหากไม่ได้ทำผิดคิดร้ายอะไรจะไปไล่ออกหรือปลดออกไม่ได้ ซึ่งปกติแล้วการปฏิรูปหรือเปลี่ยนแปลงโครงสร้างใดๆ จะต้องมีการกำหนดให้บุคคลากรที่มีอยู่จะต้องไม่ได้รับสิทธิประโยชน์หรือสวัสดิการน้อยกว่าเดิม ซึ่งก็ไม่มีเหตุผลอะไรที่จะต้องออกมาต่อต้าน หากแม้นว่าจะมีการต่อต้านจริงๆ เมื่อกฎหมายผ่านรัฐสภาออกมา ข้าราชการซึ่งเป็นฝ่ายประจำก็ต้องปฏิบัติตามอยู่ดี
ที่กล่าวมาทั้งหมดคงพอเข้าใจบ้างไม่มากก็น้อยนะครับ ส่วนที่จะเห็นด้วยหรือไม่เห็นด้วยก็มาถกเถียงกันด้วยเหตุผลนะครับ
